行政事业单位内部控制理论

行政事业单位内部控制基础理论行政事业单位内部控制基础理论 第一节第一节内部控制概述内部控制概述 一、强化内部控制的必要性一、强化内部控制的必要性 （一）内部控制的基本概念 内部控制是现代管理理论的重要组成部分，是在实践 中逐步产生、发展和完善起来的。它是一种强调以预防为 主的制度，目的在于通过建立完善的制度和程序防止错误 和舞弊的发生，来提高管理的效果及效率。 行政单位内部控制是政府部门管理制度的组成部分。 它由内部控制环境、风险评估、内部控制活动、信息及其 沟通和内部控制监督等要素组成，并体现为与行政、管 理、财务和会计系统融为一体的组织管理结构、政策、程 序和措施等，是行政单位为履行职能、实现总体目标而应 对风险的自我约束和规范的过程。 （二）行政事业单位内部控制 近年来，我国为适应建立公共财政体制框架体系的要 求，逐步实施了政府采购、部门预算、财政直接支付工 资、会计集中核算试点、国库集中收付等一系列财政支出 改革，有效的解决了当前支出管理中存在的一些问题，取 得了一定的成效。 （三）当前行政事业单位内部控制存在的主要问题 1.费用支出缺乏有效控制 行政事业单位对于行政经费的支出，特别是招待费、 办公费、会议费、水电费等，普遍缺乏严格的控制标准； 即使制定了内部经费开支标准，但仍较多采用实报实销 制。 2.固定资产控制薄弱 实行政府集中采购制度以后，行政事业单位固定资产 的购置得到了有效控制，但使用管理仍缺乏相关的内部控 制，重购轻管现象比较普遍。如未按规定建立起定期财产 盘点制度，购置的固定资产未能及时登记入账，未登记固 定资产明细账和实物卡片，责任不明确等，导致资产账实 不符及资产流失。 3.财务管理弱化 财务部门的工作限于记账、算账、报账，与业务控制 脱节，对单位重要事项的决策、实施过程和结果均不了 解，未能对业务部门实施必要的财务控制和监督。票据管 理不到位。未建立定期或不定期抽查制度，出现延期上缴 收入，挪用公款问题；对使用后票据未能及时办理交验、 核销，容易导致收入不入账、私设“小金库”等问题。 4.岗位设置不够合理 由于多种原因，一些单位岗位安排不尽合理，存在一 人多岗、不相容岗位兼职现象。记账人员、保管人员、经 济业务决策人员及经办人员没有很好的分离制约，存在出 纳兼复核、采购兼保管等现象，出现管理漏洞。 5.预算控制比较薄弱 首先是预算编制比较粗糙，部门预算的编制一般根据 当年财政状况、上年收支、预算单位自身的特点和业务进 行核定，没有细化到具体项目，预算支出达不到逐笔进行 核定的要求。其次是预算刚性不够，预算的计划性、科学 性不强，预算调整追加较为频繁，资金使用缺乏预见性， 削弱了预算的约束控制力。 （四）行政事业单位内部控制薄弱的主要原因 1. 内部控制观念淡薄 良好的内部控制意识是内部控制制度设计完善和有效 运行的基本前提。但一些单位的领导对内部控制制度重要 性的认识还不到位，内控意识不强，重发展、轻控制，对 内部控制知识缺乏基本了解，把内部控制看成仅是财务部 门的事。 2.内部控制制度不完善 财政部制定的《内部会计控制规范》主要是针对企业 的，对行政事业单位的适用性较差；有的单位虽然制定了 一系列内控制度，但未能严格执行，对制度的执行及效果 缺乏必要的监督，导致有章不循、违章不究，内部控制制 度未能发挥应有的作用。 3.信息与沟通衔接不够 行政事业单位会计集中核算后，由会计核算中心对行 政事业单位集中办理会计核算和监督业务，由于会计主体 单位与核算部门不一致，双方沟通衔接不够，极易形成账 物分离的资产管理现状，造成核算中心管账不管物、核算 单位管物不管账、账物不符的问题，影响单位内部控制制 度的有效实施。 4.管理人员业务素质不能适应内部控制工作的需要 管理人员竞争意识差，缺乏创新精神，业务素质难以 满足实施内部控制和监督的要求。 5.外部监督对单位内部控制健全性和有效性的监督检 查不够 目前作为行政事业单位主要外部监督力量的财政、审 计部门，大多偏重于对单位财政资金的运用是否合法、合 规进行监督，较少对被审计单位是否建立有效的内部控制 制度以及有效执行加以实质性检查。缺少有效的外部监 督，使行政事业单位内部控制制度体系完善失去外部推动 力和约束机制。 二、内部控制理论的演变 内部控制理论是随着管理的需要，内部控制实践经验 的丰富而逐渐发展起来的，大致经历了内部牵制、会计控 制和管理控制阶段、控制要素阶段和内部控制整体框架四 个理论阶段。由美国注册会计师协会（AICPA）、美国会计 学会（AAA）、财务经理协会（FEI）、国际内部审计师协 会（ILA）和管理会计师协会（IMA）五大学会共同组成的 COSO 委员会，于 1994 年修订的《内部控制——整体框架》 报告，标志着内部控制理论与实践进入了整体框架的新阶 段，并被世界上许多企业单位所采用。 2000 年美国安然事件发生后，理论界和实务界认为该 内部控制框架有些局限性，如对风险强调不够，内部控制 与风险管理不能很好的结合。2004 年 10 月份发布的企业风 险管理（ERM）框架就是在 1992 年报告的基础上，结合 《萨班斯一奥克斯法案》的相关要求扩展研究得到的。 （一） 内部牵制阶段 内部控制源于内部牵制，上世纪 40 年代以前是内部牵 制阶段。它以账目间的相互核对为主要内容并实施一定程 度的岗位分离，在当时一直被认为是保护资产安全、保证 账目正确无误的一种控制方法。基于以下两个假设：两个 或两个以上的人或部门，无意识犯同样错误的可能性很 小；两个或两个以上的人或部门，有意识地合伙舞弊的可 能性大大低于一个人或部门舞弊的可能性。 1936 年美国独立公共会计师协会提出内部控制的定义 “为保证公司现金和其他资产的安全，检查账簿的准确性 而采取的各种措施和方法。”侧重于财产安全和检查手 段。控制特点是个人或部门不能单独控制任何一项或一部 分业务，每项业务通过其他个人或部门的功能进行交叉检 查控制。在现代的内部控制理论中，内部牵制仍占有相当 重要的地位，是有关组织规划、职务分离控制的基础。 （二）会计控制和管理控制阶段 到 20 世纪 60 年代，在内部牵制的基础上，逐渐产生 了内部控制制度的概念。将内部控制划分为内部会计控制 和内部管理控制。这个控制包括授权与批准制度、从事财 务记录和审核与从事经营或财产保管职务分离的控制、财 产的实物控制和内部审计。 这时，一方面需要管理上采用 更为完善、更为有效的控制方法以改变传统靠经验管理的 影响；另一方面，为了适应社会经济的关系，保护投资者 和债权人的经济利益。 内部控制定义发展为：“内部控制是企业为了保证财 产的安全完整，检查会计资料的准确性和可靠性，提高企 业的经营效率以及促进企业贯彻既定的经营方针，所设计 的总体规划及所采用的与总体规划相适应的一切方法和措 施。”这一概念使内部控制扩大到企业内部各个领域。并 将内部控制划分为内部会计控制和内部管理控制。 这个阶段内部控制侧重于财产安全、信息真实，强调 会计的控制作用。 （三）内部控制要素阶段 1988 年，美国注册会计师协会发布《审计准则公告第 55 号》，提出内部控制结构具体包括三个要素：控制环 境、会