依法治校实现高校学生管理法治化状态下

依法治校实现高校学生管理法治化状态（下） 立新法，修旧法，完善教育法律法规体系 “依法治校”中的“法”是指良法， 即良法之治。 因此，修 改和完善我国的教育法律法规体系，使之成为“良法”实 属必 要。《教育部XX年工作要点》第34条称，要加强教育法 制建 设与政策研究，全力推进《义务教育法》修订草案尽快 颁布；完 成《教育法》修订草案和《学位法》草案制定工作， 并上报国务院；推进《学校法》和《考试法》草案制定工作。推 动各地制定配套性教育法规和规章。由此可见，教育法律 法规体 系的完善，已经引起了国家相关部门的重视。 完善教育法律法规体系，首先体现在“修”上。 《普通 高 等学校学生管理规定》与依法管理息息相关，但其规定严重滞 后于社会发展，教育部已经着手修改，即将出台。刘燕 文诉北 大博士学位案一审中，海淀法院的判决虽然回避了校学位委员 会是否拥有实质审查权的问题，但判决的内容仍然隐含了法院 的倾向性：法院之所以作出撤消判决而非直接授予学位的判 决，背后的法理无非是法院这个外行不应该代替学校这个内行 作决定；依据同样的道理，校学位委员会这个外行也不应该代 替答辩委员会这个内行作决定。但《学位条例》并没有就程序 性审查和实质性审查对学位委员会和答辩委员会的权限予以 明确划分，致使实践中出现外行决定内行 的怪事。因此，《学 位条例》也应该加以修改，使其内容能 更加清晰明确，并规定不授予学位的情况，让高校不再因此 而卷 入官司。关注学校乱收费、教育经费挪用、老师体罚学 生等社会 热点问题的《教育法》的修订工作也正在加紧进行。 那么，如何 对我国的教育法律法规进行修改呢？贵州省教育 厅出台的《贵州 省普通高等学校学生学籍管理有关问题的暂 行规定》也许具有一 定的启发意义。该规定允许学生分阶段 完成学业，其中女生达到 晚婚年龄结婚后符合国家计划生育 政策生育的可以请产假，并分 阶段完成学业。同时对学生做 出勒令遐学、开除学籍的处分，须 由学校校务委员会讨论决 定，处理结果报省教育厅备案。学生对 学校的处理不服，可在30天内向学校提出书面申诉。学校有责任 对学生提出的申诉进行复查，并在接到申诉后30天内向申诉人做 出复查 结论。修改教育法律法规应该遵循以下三个原则：尊重学 生 权利的原则。我国的教育法律法规在设置权利义务时，往往 偏 重学校权利的授予。在其修改过程中，应该加强对学生权 利的研 究，突出以学生发展为本的价值取向，强化对学生合 法权益的保 障。特别是在教育市场化、学生缴费上学的今天， 高校与学生的 关系正逐步演变为一种契约关系，刚性的学生 管理必须向服务育 人的理念转变。因此，以学生权利保障为 核心，理应成为教育法 律法规修改的一个重要原则。不得与 宪法法律抵触原则。教育法 律法规，特别是教育部的部门规 章不得与宪法以及其它法律相冲 突，是一条原则，也是法学 领域的常识。贯彻这一原则，是保持 我国法律体系协调统一 的需要。增加程序性条款。程序合法能够 切实保障实体性权 利得以实现，从某种意义上说，程序正义与实 质正义同等重 要。而我国的教育法律法规存在着“重实体、轻程 序”的倾向，操作性差，从而在实践中产生了管理和处分学生的随 意 性。在修改中，可参照《行政诉讼法》、 《行政复议法》等相 关 法律，对教育管理中的程序问题做出明确规定，使之细化， 从而 保证管理和处分的程序公正。 其次，还体现在“立”上。我国的教育法律体系不够完 备， 有些领域存在着法律空白。比如考试作弊问题，各学校 处罚的依 据主要是《国家教育考试违规处理办法》和《普通 高等学校学生 管理规定》这两个部门规章，而今年有望出台 的《考试法》将弥 补这一法律缺憾。还有的学者就学生申诉 权不能有效保障问题提 出应该制定《学生申诉条例》，就申 诉条件和范围、申诉的受理 部门、申诉处理程序以及不服申 诉后的处理结果可提出行政诉讼 的范围和期限等事项加以 规定。[12] 通过“立”与“修”，使我国的教育法律法规无论从具 体内 容上，还是从立法技术上，更加科学、合理，体系上更 加完备， 使各项教育活动有法可依，实现教育领域的“良法 之治”。 依法建章，保证高校校规的科学性、合法性、合理性 根据《教育法》及《高等教育法》的规定，高校具有办 学自 主权，有权制定自己的内部规则。校规，是“学校所定 的学生必 须遵守的规则”［13］，而规则是“规定出来供大家 共同遵守 的制度或章程”［14］，其具有预先设定性、一定的 权威性和 强制性。虽不具有法的全部属性，不属于法的范畴， 也不是人民 法院审理案件的依据和参照，但作为内部管理规 范和自治规则， 在合法的前提下，可被认为是对法律规范的 一种补充或完善，并 对内部成员具有约束力。［15］高校在管 理和处分学生时，往往 把校规作为直接依据。然而，目前各 高校校规存在的问题较多， 违背法治精神的现象比比皆是。 表现为权利义务设定严重失衡、 有些条款与法律法规抵触等 从而成为高校屡屡被学生推上被告席 的重要原因。校规校纪 是落实教育法律法规关于学生权利规定的 重要途径，因此， 必须依法建章。 依法建章， 应当遵循法律优先原则， 适当适用法律保留 原则。 所谓法律优先原则，从字面理解是指法律优于行政权， 实质是行 政应受既存法律的约束，不能与法律相抵触，与法 律相抵触的行 政行为原则上是可以撤销和可以诉讼的。这一 原则应当无条件地 适用于学校行政活动的各个方面。［16］在 田永诉北京科技大学 案中，北京市第一中级人民法院指出： “学校依照国家的授权， 有权制定校规、校纪，并有权对在 校学生进行教学管理和违纪处 理，但是制定的校规、校纪和 据此进行的教学管理和违纪处理， 必须符合法律、法规和规章的规定，必须保护当事人的合法权 益。”由此可见，这一 原则已被我国的司法实践所确认。据此， 高校制定的与法律 法规相抵触的自治规章当属无效。遵循法律优 先原则是法律 对高校管理的最基本的要求。所谓法律保留原则， 其基本含 义是指关于公民基本权利的限制等专属立法事项，应当 由立法机关通过法律来规定， 行政机关不得代为规定， 行政机关 实 施的行政行为必须要有法律的授权，不得抵触法律。它涵盖了民 主政治原则、法治原则和基本权利保障原则。［17］公 立学校制 定校规校纪等行为是否要遵循法律保留原则，是一 个有争议的问 题。以法、德为代表的大陆法系传统的理论认 为，学校作为公务 法人，享有在其公务领域内制定内部章程 和规则的权力，这些内 部规则对外不具有法的效力。学校可 以在没有法律授权之下自行 制定内部规则，并可依照内部规 则做出处理决定，这些都不必遵 循法律保留原则。但20世纪 中叶以来，所谓的福利行政、给付行 政的领域越来越大，法 律保留原则逐渐扩大。学者们认为，如果 公立学校制定校规的行为不适用法律保留原则，就有可能成为 “法治国下的一 个隙裂”，因此，要将公立学校这一传统上在法 律保留原则 之外的对象，纳入法律监督之下，减少其利用特别权 力关系 规避法律的空间。在现代法治国家中，公立学校应当部分 适 用法律保留原则。因为公立学校既不应脱离法治的监督，也 不 同于行政机关，是一个特殊组织，应具有自身的独立性和 自