公共管理导论人事管理和绩效管理

第八章人事管理和绩效管理 8．1引言 尽管当前公共部门的改革是通过战略管理以及改善与外部群体和其他外部因素的关系， 而将其主要焦点放在公共组织的外部环境上，但在内部管理上也发生了一些重要变革。公共 政策和公共管理仍然存在于政府机构之中，且这些机构或多或少地以官僚制的方式进行组织 和人员调配，因此，在这一点上它与早期的模式是一脉相承的。尽管当前的内部管理与旧模 式之间仍保持着基本的连续性， 尽管变革只是细枝末节的， 然而与战略管理或外部管理相比， 对内部的管理变革存在着更多的争论。这或许是因为传统模式专注于组织，并随着时间的流 逝已建立起一套完备的程序和制度，因此对它们的变革自然会受到更强的抵制。当公务员和 公共部门联合会发现人事制度的变革——绩效评估、短期合同、功绩工资——威胁到长期确 立的工作条件和环境时，也会对变革予以抵制。 在这里，我们将看到内部管理的两个主要方面：人事管理和绩效管理；财政管理将在下 一章予以讨论。管理主义模式试图使组织及其内部管理制度取得比以前更为直接的结果，在 这种模式下，内部管理已呈现出重要的变化。尽管聚焦于外部环境的新公共管理的改革尚未 完成，但它只是直接涉及更高的、战略层次的管理者们。然而，内部管理的各种改革已经影 响到了组织中的每一个人。 所有这些职能都不同程度地存在于传统的行政模式之中。组织结构、人事管理制度和绩效控 制总是备受关注——尽管是以一种狭隘的、 官僚制的方式。 传统模式下的绩效控制十分薄弱， 而其他内部管理(尤其是预算管理)的目标主要是控制投入，而不是产出或目标的实现。传统 模式下的内部管理由于其沉迷于结构而备受指责，任何结果都被视为是偶然的或组织自发的 产物。随着政府管理主义模式其他改革的推进，我们现在应该将内部管理的焦点放到结果上 来。 8．2人事管理 在组织和人员调配中， 管理者设计组织结构和程序并把人员安排到重要的职位上。 然而， 这既可以通过官僚主义的方式来实现， 也可以不必如此。 组织结构的设计应与其职能相协调。 人事管理职能是任何组织的关键，政府中的情况尤其如此，原因是政府提供服务的质量取决 于从事这些工作的公务员。 传统行政模式中的人事管理几乎完全遵循了马克斯?韦伯的官僚制理论。 正如前面指出的那样 (见第 2 章)，在韦伯的理论中，个体公务员有一套特定的工作条件——终身制、由高层权威 机构任命而不是经选举产生、职务任命和晋升、由养老金提供的老年安全保障——“一种公 共服务等级序列中的职业” (Ger 比 and Mills，1970，pp．199—203)。在很多国家，终身 服务的观念几乎完全遵守了这些箴言。 例如，20 世纪 70 年代中期，澳大利亚联邦政府库姆斯委员会对终身服务的人事模式作 了一个经典描述(Australia，1976，p．169)： ●根据功绩来招募人员(无论如何界定)，并进入一个 ●统一的服务机构(目的是减轻相互分割的服务机构所带来的恶果)。它服从于 ．对招聘和雇佣条件的独立的、非政治的控制；而职业文官的权利受到下述事项的保护 ．各种规定，它阻止“新手”就任初级以上的职位，而又通过 ．法律保护，反对任意解雇(解雇只能是有合理的理由并通过正当的程序)。这种统一的 服务机构的特征是 ．职位的等级结构，其定义是 ．一种基于工资的有规律的职位分类制度(在特定职位的工资级别内逐步增加工资)，与 此同时，职业文官通过这种职位的等级制度实现晋升，并遵从 ．一种功绩晋升制度，而它服从于 ．一种关于晋升的诉讼制度(旨在确保公正的最终实现)，忠诚服务的最终回报是 ．一种特殊的退休和养老金制度长期 至少是到 20 世纪 70 年代，上一代人的正常做法是渴望成为行政人员，在参加了由独立 的非党派政府机构主持的考试之后，直接从学校进入公共服务部门，被任命到等级组织的最 低职位上，并经常基于资历或资历与“效率”的结合而获得正式的晋升，而且，从理论上讲， 他们都渴望成为部门首长。根据功绩招募行政人员，并以政府的整体名义而非某个部门或机 构的名义进行任命。直接任命外部人员担任较高职位而非初级职位的做法是不允许的。直到 1976 年，澳大利亚颁布了一项最高指令， 规定大学毕业生不得超过新雇员总数的lo％。直到 1966 年，大部分职业都只针对男性雇员，原因是妇女在结婚时必须辞职。最后，根据韦伯的 严格的官僚制理论，对长期忠诚服务的公务员的报酬是一套特殊的退休和养老金制度。作为 对永久性雇佣，通常是终身雇佣的回应，公务员应该是中立的、超党派的和匿名的。对于组 织内的公务员来说，这种传统的终身服务制度是舒适的，它实行起来并不太难，并且为那些 习惯于服从的人提供了一份稳定的职业。 作为一项人事管理制度，它有一些优点。它为体制内的公务员提供了一种获得稳定感的 途径。它的设计是超党派的，尽管中立和匿名原则适合于公共服务的行政或技术特点。公务 员被任命到初级职位并通过等级制度获得稳步晋升，甚至凭资历获得升迁，这一切将培养公 务员对部门和公共服务的忠诚感，并能够弱化公职政治化的现象。 然而，作为一项人事管理制度，它还是弊大于利。一种僵化的等级制度无法适应快速的 变化，而且导致公务员只专注自己的事务并患上幽闭恐惧症。人事管理的目标在于，为完成 既定任务选拔、任命和培训最合适的工作人员。虽然在任何制度下都很难做到人与事的完美 匹配， 但是， 要找到一个在以上三个方面的表现都比传统行政模式更糟糕的例子是不容易的。 仅从基层选拔公务员的做法的初衷是为了把他们训练成各类工作中的终身雇员。而实际 情况却表明，一大批公务员将会以相同的方式获得升迁，直至离职。所以，有毅力而无野心 的公务员将会成为部门首长，而那些无耐心或有天资的公务员将会离开。那些不尽如人意的 人事选拔方法，如按资历选拔，只是一种表面上的公正，实际上却是在鼓励趋炎附势者而打 击有能力的人。根据资历选拔人才的制度要么意味着绩效是无法衡量的，要么意味着在行政 工作中每个人都有相同的绩效。这两者对于造成这种现象的人事制度来说都是非常不利的， 这是一种几乎只保证产生庸才的制度。 绩效测量的缺乏还会产生其他的人事问题。可能会形成一个个志同道合的管理者群体， 然后他们只提拔 “自己的人” ， 这些人有可能都是男性——这是经常发生的情况——或者来自 一个特殊的宗教或社会团体。而其他的社会团体就会发现，如果它们也想参与进去，要想获 得立足之地或取得成就将是非常困难的。由于人们看重资历，持有这种观念的公务员很难成 为效率的模范，但传统行政模式的这种无效率的特征将会潜存很多年。 在英国，一个特殊的人事管理问题是强调普遍的能力而不是与政府相关的专门技能。甚 至在改革过程进展良好的时候，权力当局仍然是通才型的行政官员(Z 比 ak，1994，p．166)。 如果说英国政府在这一点上较为特殊，那么撒切尔政府开始质疑公务员的管理能力就不足为 奇了。 在美国，正如英格拉哈姆所描述的那样，在培育管理文化的过程中，文官制度本身也存 在许多重要问题(1ngraham，1995，pp．12—13)： 实际上，文官制度及其法规和规定都是与培养强大的管理主义文化和管理者队伍背道而 驰的。不适当的激励因素正在发挥作用，且它们被置于不适当的