中国古代官员考核制度

中国古代官员考核制度 中国古代官员考核制度 为官总是要讲究政绩。考核在中国古代也称为考绩、 考课、考校或考功，其含义就是国家依照所颁布的法令和 行政计划，在一定的年限内，对各级官吏进行考核，并依 其不同表现，区别不同等级，予以升降赏罚。因此考课不 仅是国家对官吏实施奖惩、升降、俸禄的主要依据，也是 激励官吏奋发向上的有效措施，是提高国家机关行政效率 的杠杆，是我国古代整顿、改善吏治，惩恶扬善的一项重 要措施，与各朝政治以致盛衰兴亡都有着直接关系。 据史籍记载，在中国古代原始社会，黄帝时设置了百 官，尧、舜时就有了考课制度。据《尚书·舜典》记载，舜 提出了“三载考绩，三考，黜陟幽明，庶绩咸熙”的考核制 度。 商代中期就已经形成了一套完整的官制。商朝的职官 就任以后，就要进行考绩，一般三年实行一次，主要从政 务、管理、法纪三个方面着手，对在任职官的从政能力、 行政水平进行鉴定，并在考绩的过程中发现人才，破格录 用。对在任官员的违法犯罪行为，商朝设立了刑狱官，制 定官刑给予惩戒。 进入西周以后，在官吏考核方面实行天子巡狩、诸侯 述职和大比三项制度。西周的考核主要是以“八法治官府”、 “六计课群吏”。 《周礼》中明确记载了西周考核和检查各级 机构和部门的措施：八法是对组织机构的考核，六计是对 政府官员的考察。 春秋战国时期随着社会经济制度的变革，官吏考核制 度也不断完善，强调以实际政绩对官吏进行考核，并以此 作为赏惩的依据。春秋时期对官吏的考核制度大致可分为 年终“会政致事”和“三年大比”两种。考核的内容，主要是“平 教治，正政事，考夫屋，及其众寡、六畜、兵器”。战国时 期对官吏的考核制度已较为完整，以便提高行政效率和作 为官吏升迁的依据。 到了战国后期，以秦为代表的考课制度开始出现，主 要有“上计制度”，“法官法吏制度”和《为吏之道》 。“上计制 度”是国家通过预、决算的方式来考核地方官吏，以此控制 地方行政。“法官治吏制度”目的旨在使“吏不敢非法遇民”、 使“民不敢犯法”。上述规定，反映了秦对官吏考核制度是相 当完备的，通过考核，加强了不同职务的官吏岗位责任 制，检验了官吏的工作能力，对不称职的庸官能够及时淘 汰，从而保证了行政管理效能的提高。 汉承秦制，秦之后的西汉和东汉王朝，不仅继承了秦 王朝初创的考核制度，而且根据这一制度在许多方面加以 改革、完善，使之发展并逐渐趋于定型。西汉时期对官吏 的考课，主要有“上计制度”、“监察制度”和“选举考课合二而 一”的“仕进制度”。三者相结合为一个整体，维系着当时的 官僚体系。而且还有比较固定的程序规则和机构。 魏晋时期由于战乱频繁，正常的考课无法进行，于是 改由皇帝不定期地下诏考课百司。东晋南北朝，考课与任 期相结合，以三年为小满，六年为秩满。其中考核卓有成 效的要数北魏。北魏孝文帝改革后，整顿吏治是一项重要 内容。北周则以“清身心、敦教化、尽地利、擢贤民、恤狱 讼、均赋役”六条为考核内容。可见，这一时期已开始对官 吏进行多角度的考核。 到了唐代，政治制度较前朝日臻完善。伴随着科举制 的形成，官吏的考核制度也有了很大发展，日趋成型，各 项程序和技术指标更加严密和健全完备。其标志和内容主 要体现在考核机构的确立、考核标准相对精确化、考核方 式的程序化及统治集团对考核黜陟的自如运用和灵活掌 握。唐朝官吏系统考评体制的完善性，为古代中国之首。 宋代很重视考核官吏，考核标准基本上沿用唐的“四善” 和“二十七最”，但在机构设置和权力分配上都有所变化。较 能体现宋朝官吏考课制度特点的，一为考课法，二为磨勘 法。由于宋代的官吏考核制度基本上论资排辈晋升，导致 官员大多因循守旧，不求有功但求无过，满足于到期升 迁。这是造成宋代“冗官”的原因之一。 在元代，所有政府官吏的考满时限和升迁出职路线等 管理，都由中央政府作出统一规定，这在中国古代政治史 上尚属首次，表明中国官吏考核制度又向前推进一步。 明洪武年间，制定了百官考核之法，共分为考满与考 察两种，二者相辅相成，均由吏部与都察院共同负责，亦 以八法衡量。处罚分为致仕、降调、闲住、为民四等。明 初，考课制度得以较认真严格地进行。但明中叶以后，考 课制度逐渐流于形式，百弊丛生。 清朝基本上沿袭明朝考核制度，进一步简化为京察、 大计两项。考核内容标准为“四格”、“八法”。所谓“四格”， 即守、政、才、年。所谓“八法”，系指贪、酷、罢软无力、 不谨、年老、有疾、浮躁，才力不及八者，与明制同。但 官场上的腐败形势逐渐积重难返，纵使考核制度如何完善 严密也不能挽救清王朝走向衰败。 中国古代统治者对考课内容的确定十分重视，在整个 中国古代官吏考核史上，历代王朝都十分注重将德与绩两 者结合起来综合考核。考核内容既注意全面性，又突出重 点；既考察显性的经济和社会指标，也注重对官吏道德才 能的评判。古代的考核实践始终建立在德绩结合的功绩制 基础上，自宋以后将资历考核补充进来，最终形成了以德 绩为主，年资补充的考核特点。借古鉴今，我们在改革领 导班子和领导干部考核评价制度时，应改变过去过分强调 GDP 的做法，不仅要看经济指标，更要看社会效益指标， 注重社会的可持续发展和对领导班子和领导干部素质和潜 力的考核。 古代的考课机关又称考功院或考课院。它起于西周， 至唐逐渐建立专司机构，并实行责守责任制，至明清，考 课的机构及职责已经基本实现法律化，是有效进行官吏考 核工作的组织保证。当前我国的领导班子和领导干部考核 评价也必须设置专门权威的考核机构，加强领导班子和领 导干部考核评价的制度建设，否则，考核会流于形式，劳 而无功。 我国古代考核官吏的标准和内容还有一个显著特点是 根据官吏不同的职务和不同的职事采用不同的考核体系， 这体现了分类管理的思想。除按职务分工外，对所有的官 吏还有统一的标准，就是所谓清正、治行、勤谨、廉能等 对官吏的基本要求。而我国现行领导班子和领导干部考核 评价机制却在一定程度上忽视了领导班子和领导干部工作 内容、个人能力等的差异，没有对领导班子和领导干部的 不同职务和工作性质进行科学的分析，没有制定出明确的 职位说明书，评价缺乏层次性，考核内容未分类别。 同时，古代官吏考核实践中所暴露出的缺陷也值得我 们警醒。例如，只唯上、不唯实，导致官僚作风；考核指 标虽然全面但所占比重不合理等。这在一定程度上成为阻 止我国封建社会后期继续发展的桎梏。但是，大凡对官吏 的考核，无论其效果如何，目的都大同小异，必然是管理 队伍的优化、廉政、高效，即便是这些制度、方法的消极 因素也可以作为反面教训引起我们对历史的反思，吸取教 训，为我们今天的领导班子和领导干部考核评价机制的建 立和完善提供借鉴。