优化转移支付结构规范转移支付行为下

优化转移支付结构 规范转移支付行为（下） 杨志勇杨志勇中国社会科学院财经战略研究院研究员中国社会科学院财经战略研究院研究员 六、完善专项转移支付制度的建议六、完善专项转移支付制度的建议 当然我们原则上面，我们讲的很清楚，我们要以均衡性转移支付为主，要保证各地的 基本公共服务的提供，我们目前有非常明确的规定，比如说为什么我们要建立激励约束机 制，采取适当减成等方式，引导地方减一般性转移支付资金，投入到民生等中央确定的重 点领域，要引导他去做，通过激励约束机制来做的，有一些事情是要通过专项转移支付来 做的。专项转移支付现在有各种各样的问题，但是它毕竟有它的存在的空间，所以我们现 在强调，从严控制专项转移支付，比如说我们提出，清理整合专项转移支付，我们要逐步 改变以收定支专项管理的办法，我们要严格控制新设的专项，我们要规范专项资金管理的 办法。 2015 年 12 月 30 日，财政部发出一个通知，关于印发中央对地方专项转移支付管理办 法的通知，这个通知非常的重要。因为专项转移支付是有存在的空间的，它存在的空间就 因为它存在有它的合理性，那怎么让它存在的更好一点？我们就可以根据这个办法。那么 这个办法所强调的专项转移支付是指中央对地方的专项转移支付，中央政府为实现特定的 经济和社会发展目标，无偿给予地方政府，由接受转移支付的政府，按照中央政府规定的 用途安排使用的预算资金。大家看到，专项转移支付，我们一直强调它是有专门的目标 的，那我们就说为了实现特定的经济和社会发展目标，因为是转移支付，或政府花钱没有 对应的商品和服务做保障的。所以它指的是中央政府无偿给予地方政府的钱，但是地方政 府拿到钱是不能乱花的，他要按照中央政府规定的用途来安排使用的。也就是说，一般性 转移支付，中央给地方钱，地方拿到钱之后，他可以自由安排。而专项转移支付，地方拿 到中央的钱，拿到之后，他不要还给中央，也不要给中央提供什么商品和服务，你只要按 照中央规定的用途来花就可以了。这个转移支付一般性专项，它有共同的目标，有共同的 特征。 （一）专项转移支付制度的资金来源（一）专项转移支付制度的资金来源 我们现在所谈的专项转移支付，那中央这个钱从哪里来呢？现在我们讲的财政是个大 财政的概念，那我们讲的财政专项转移支付预算资金，它不止是一般公共预算收入，按照 这个通知这个办法的要求，它应该是包括一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营 预算。我们现在的政府预算体系里面有四本预算，这边包括了三本，为什么只包括这三 本？还有一本，社会保险基金预算是不包括在内的。 社会保险基金预算，通常他是需要一般公共预算给它补充资金的，它是不够用的，它 需要你补充资金的，所以在这里面，我们就不把它包括在内了，而且社会保险基金预算的 资金的性质是有争议的，它是公共资金是没问题的，但是它能不能完全算政府资金，这个 是有争议的。因为好多钱，是个人交的养老的钱，医疗的钱，那些钱还是老百姓的。它跟 我们一般的财政资金是不太一样的，因为那部分钱可能是直接都有主人的，而我们这边肯 定是公共的，所以我们这边所讨论的专项转移支付预算资金来源就包括三个，一般公共预 算、政府性基金预算和国有资本经营预算，这么说的。 （二）专项转移支付的分类（二）专项转移支付的分类 专项转移支付我们也要给它进行归类，按照事权和支出责任划分，专项转移支付可以 分成五类，委托类、共担类、引导类、救济类、应急类。 委托类的专项是按照事权和支出责任划分，属于中央事权，中央委托地方实施，而相 应设立的专项转移支付。委托类的专项，就讲这个事权本来就是中央办，本来应该中央来 做，这边在地方去做，那地方说中央让我来做，那对应给我钱啊，所以这叫委托类的专 项。 共担类的专项是指按照事权和支出责任划分，属于中央与地方共同的事权，中央将应 分担部分，委托地方实施而设立的专项转移支付。事权和支出责任，中央跟地方一起来 做，然后中央自己要做的那部分委托地方去做，就是做事情地方做，但是中央的责任还 在，中央责任怎么体现呢？中央给地方钱，这叫共担类的专项，专门设立的一个专项转移 支付。 引导类的专项是指按照事权和支出责任划分，属于地方事权。中央为鼓励和引导地 方，按照中央的政策意图办理事务而设立的专项转移支付。是强制地方的，本来不关中央 的事，中间是不需要给钱的，这个事权就是地方的。但是中央鼓励引导地方去做，有中央 的政策意图的，要实现中央的政策意图，所以你要给钱，在这个时候，政策意图这个目标 的设立，中央给钱是因为你这么做，是按照中央的政策意图去办理的。 救济类的专项是指按照事权和支出责任划分属于地方事权，中央会帮助地方应对因自 然灾害等发生的增资而设立的专项转移支付。救济类的专项这个答案很清楚，比如说我中 国这么大，自然灾害，幅员辽阔的国家，有一些地方它会出现。发生地震了，比如说，龙 卷风比较大的，损失比较大，那么很多事情本来是地方做的，中央要帮助地方，因为突然 间发生巨大的灾害的时候，地方可能没有对应的资金保障，他增加支出了，原来预算安 排，当然可能往往都有一些预备的费用，但是可能不够花了，特别是一些严重的自然灾 害，他可能就更需要中央来帮助他了，这是救济类的专项。 应急类的专项，是指按照事权和支出责任划分，属于地方事权，中央为帮助地方应对 和处理，影响区域大、影响面广突发事件而设立的专项转移支付。应急类的，里面有一些 救济、应急，有时候内容上可能有一些交叉重复。 我们讲这五大类，大家可以看到，委托类的专项讲的很清楚，这就是中央事权。共担 类的事项讲的是中央和地方共同的事权，引导类、救济类、应急类，这三大类事权都是地 方的，都是属于中央帮助地方来做事的。引导类，中央政策意图；救济类，自然灾害等发 生的增资；应急类，地方需要应对某些突发事件来增加支出，中央帮助地方。所以我们看 到这五大类，我们实际上又可以归成三类，一个是纯粹是要中央做的事情，中央委托地方 去做，中央给钱。共担类是中央和地方一起做，由地方在做，中央自己承担了部分，拿钱 给地方，让地方去做，这中央也在履行自己的事权和支出责任引导、救济、应急，那都是 地方的事权，这是这样的一些划分方法。 （三）完善专项转移支付的责任主体（三）完善专项转移支付的责任主体 那么专项转移支付，我们就要做好，做好就要有一个好的管理，没有好的管理是不可 能把生意做好的。那责任主体是谁呢？按照这个办法的规定，财政部是专项转移支付的归 口管理部门，中央主管部门和地方政府按照职责分工，共同做好专项转移支付管理工作。 这样的话，我们看到，财政部是归口管理部门，归口管理部门其实这边强调是财政管理。 而中央主管部门和地方政府按照职责分工，共同做好专项转移支付管理的工作，主管部门 实际上讲的是部门管理，讲的是专业管理。比如说跟教育有关的，是教育部门；跟社保有 关的，是社保部门。有可能是民政部门，也可以其他部门。 既然财政部是专项转移支付的归口管理部门，所以它的责任就特别多、特别大，财政 部负责拟定专项转移支付总体管理制度，制定或者会同中央主管部门，制定具体专项转移 支付的资金管理办法，审核专项转移支付设立调整事项，组织实施专项转移支付预算编制 及执行。组织开展专项转移支付绩效管理和监督检查等