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大学生“村官”法律地位困境研究 专业：法学学号：╳ ╳ ╳姓名：╳ ╳ ╳ 指导教师：╳ ╳ ╳ 摘要摘要： 大学生“村官”计划正在全国推行，他们利用自身的优势和特长，为乡镇和村庄 的经济社会的发展做了大量的工作，发挥了一定的积极作用。但在这些工作成效的背后同 时存在着诸多问题，尤其是他们在法律地位上面临尴尬处境，这也是他们的积极作用未达 到最大化的原因。文章从分析大学村官的法律地位困境的成因入手，结合实地调研相关数 据，提出在现行制度框架下完善户籍制度与村民选举制度、建立大学生“村官”劳务派遣 制度等可行举措来解决大学生“村官”法律地位困境问题。 关键词关键词：大学生“村官”法律地位劳务派遣 GRE 理论 1.大学生“村官”发展概述 第一，摸索阶段(一九九五一二零零四): 一九九五年，江苏省启动选拔大学生到农村担任干部计划。一九九九年，海南省施行 “大学生村官”政策，组织选拔“大学生村官” 。同时，浙江省通过考试的形式选聘大学 生村官，在全国首先开展 “每村拥有大学生”计划。虽然在这个时期， “大学生村官”数 量维持在较低水平，但意义是十分深远的，渐渐改善了人才向农村流动的条件，为以后推 广打下了宝贵的根基。两千年三月，广州市招考五十余位 “大学生村官” ，来自广东及其 他省市的的三千余位大学生参加应聘，两千零二年河南省选拔二百零五名“大学生村官” ， 。两千零四年，河北省开展千名大学生到基层任职活动。至两千零四年末，开展“大学生 村官”计划的省级行政单位增加至十个, “大学生村官”政策开始发展到省级协作、市县 落实的摸索阶段。 第二、实验阶段（二零零五-二零零七） - 1 - 30 25 20 15 10 5 01995 199719992001200320052007 1995-2008开展大学村官计 划的省份数量 两千零六年二月，中央发布要求，鼓励引导大学生到村任职，进行教育援助、农业生 产技术指导、医疗卫生服务和帮助解决贫困问题等活动。从而，“大学生村官”政策开始 广泛实验阶段。从二零零五年开始，全国各大省市开始部署大学生到村任职。到二零零八 年二月底， 二十八个省级行政单位开展“大学生村官”计划。 第三、推广阶段（二零零八-二零一三） 两千零八年三月，中央组织部联合多部门决定用五年时间选聘十万名大学生到村任 职。 “大学生村官”工作开始黄金发展时期。但到目前为止，大学生“村官”工作仍未走 上制度性建设轨道，故迫切需要从权宜之举向长期的制度性建设转变。其中完善相关政策 以及出台具有稳定性及普适性的法律法规将是大学生“村官”制度取得成功并长期推行的 必要条件。 2.大学生“村官”计划的意义及存在问题 2.1 大学生“村官”的作用 现行的农村土地制度、村委会组织制度限制了城市人口向农村的转移，使城市对农村 的人才输入受到阻碍。中国现行的人力资本结构在相当长的时期内恐怕难以与之相适应， 进而有可能在劳动就业、收入差距、社会矛盾等方面带来更大的压力与风险。农村人才 资源的匮乏，农村缺乏高素质的劳动者、管理者，发展后劲不足；同时，受经济发展程度 的限制，城市无法为源源不断集聚起来的人才提供足够的工作岗位，导致相对过剩人口激 增，失业问题严重。“从根本上看，一扇政策之窗之所以敞开，其原因在于政治溪流的变 [1] [1] 黄祖辉.中国“三农”问题:分析框架、现实研判和解决思路[J].中国农村经济,2009(07) - 2 - 化”[2]，大学生到农村担任村官，符合当前的社会需求，既缓解了城市就业压力又填补了 长期以来形成的农村人才洼地。 2.2 大学生“村官”作用没收得到充分发挥 为了了解大学生村官计划的实施现状，以四川省为例对大学生“村官”计划的实施情 况进行了问卷调查，调查对象分为大学生“村官” 、当地村民、村干部以及乡镇干部四个 层次。其中调查大学生“村官”386名，有效问卷共374份，有效率为96.8%；调查村民736 位，有效问卷653份，有效率88.7%；调查村干部178名，有效问卷161份，有效率90.4%； 调查乡镇干部92位，有效问卷86份，有效率93.5%。用SPSS18.0软件对调查结果进行分析， 数据分析结果在下文以表格的形式呈现： 专业农业技术经济法律行政管理其他 Profession Agricultural technology Economics Law Public administration Others 比例Percent（%）42.633.97.211.64.7 如表一中所示，村民对大学生“村官”的需求主要集中在农业技术和经济管理两个方 面，反映出农民对农业技术的迫切需求，并渴望村官对农村经济进行科学管理，带领村民 致富。可见，通过大学生“村官”为农村带去新技术、新思想，从而促进乡镇和村庄经济 社会全面的发展，不仅是中央的科学决策，也是农村的客观需求。如果将大学生“村官” 计划长期的开展起来，对农村科技和经济的发展，将会有巨大的推动作用。但是我们在调 查中发现，大学生村官并没有被安排到最适合的岗位上去，没有足够的机会和空间去发挥 他们应有的作用： 工作内容村务决策被借调技术指导文字处理其它 Work contentVillage decision Loaned Technical guidance Paperwork Other 比例 Percent（%） 2.338.210.543.65.4 从表二中可以发现，现在大学生“村官”主要从事的文书工作，并大量地被上级政府 [2]约翰·w·金登著，丁煌、方兴译《议程、备选方案与公共政策》 ，中国人民人学出版社，2004：212 - 3 - 借调，成为政府的廉价“临时工” ，没有被安排到最需要他们的岗位上，没有机会为农村 发展做出实质上的贡献。而造成这种情况的主要原因在于大学生“村官”法律地位的缺失， 公务员有《公务员》法在调整，普通劳动者受到《劳动法》的保护和约束，大学生“村官” 正处于现行法律的空白地带。而且在村民自治的背景下，大学生“村官”作为“嵌入式” 的人员，难以从其自身寻求到开展工作的合法性，因此需要法律赋予大学生“村官”参与 村民自治的权利并提供稳定的制度保障。应当以制度刚性确保各级政府能够贯彻实施，给 大学生提供必要的权利保障和维权通道。[3] 由于相关的政策与机制不健全，大学生村官在聘用期内的权利义务模糊，而且聘用期 结束后的安置与退出机制不明朗，使得大学生村官在自己今后的前途发展问题上感到很困 惑，从而使其不能全身心地投入服务。[4]大学生“村官”计划正由实验阶段进入长期实施 阶段，此时仅有政策的调控已经不够了，需要将经过实践检验的好的政策以及实践过程中 积累的经验通过法律法规的形式明确下来，而且相应的政策必须具有规范性和连续性，这 样才能使大学生“村官”计划获得制度上的保障。 3.明确法律地位的必要性 社会角色是指与人们的某种社会地位、身份相一致的一整套权利、义务的规范与行为 模式，它是人们对具有特定身份的人的行为期望，是构成社会群体或组织的基础。[5]只有 明确大学生“村官”的社会角色以及权利与义务，才能使大学生“村官”更好地发挥作用， 其理由如下： 3.13.1 明