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大学生“村官”法律地位困境研究 专业法学学号╳ ╳ ╳姓名╳ ╳ ╳ 指导教师╳ ╳ ╳ 摘要摘要 大学生“村官”计划正在全国推行，他们利用自身的优势和特长，为乡镇和村庄 的经济社会的发展做了大量的工作，发挥了一定的积极作用。但在这些工作成效的背后同 时存在着诸多问题，尤其是他们在法律地位上面临尴尬处境，这也是他们的积极作用未达 到最大化的原因。文章从分析大学村官的法律地位困境的成因入手，结合实地调研相关数 据，提出在现行制度框架下完善户籍制度与村民选举制度、建立大学生“村官”劳务派遣 制度等可行举措来解决大学生“村官”法律地位困境问题。 关键词关键词大学生“村官”法律地位劳务派遣 GRE 理论 1.大学生“村官”发展概述 第一，摸索阶段一九九五一二零零四 一九九五年，江苏省启动选拔大学生到农村担任干部计划。一九九九年，海南省施行 “大学生村官”政策，组织选拔“大学生村官” 。同时，浙江省通过考试的形式选聘大学 生村官，在全国首先开展 “每村拥有大学生”计划。虽然在这个时期， “大学生村官”数 量维持在较低水平，但意义是十分深远的，渐渐改善了人才向农村流动的条件，为以后推 广打下了宝贵的根基。两千年三月，广州市招考五十余位 “大学生村官” ，来自广东及其 他省市的的三千余位大学生参加应聘，两千零二年河南省选拔二百零五名“大学生村官” ， 。两千零四年，河北省开展千名大学生到基层任职活动。至两千零四年末，开展“大学生 村官”计划的省级行政单位增加至十个, “大学生村官”政策开始发展到省级协作、市县 落实的摸索阶段。 第二、实验阶段（二零零五-二零零七） - 1 - 30 25 20 15 10 5 01995 199719992001200320052007 1995-2008开展大学村官计 划的省份数量 两千零六年二月，中央发布要求，鼓励引导大学生到村任职，进行教育援助、农业生 产技术指导、医疗卫生服务和帮助解决贫困问题等活动。从而，“大学生村官”政策开始 广泛实验阶段。从二零零五年开始，全国各大省市开始部署大学生到村任职。到二零零八 年二月底， 二十八个省级行政单位开展“大学生村官”计划。 第三、推广阶段（二零零八-二零一三） 两千零八年三月，中央组织部联合多部门决定用五年时间选聘十万名大学生到村任 职。 “大学生村官”工作开始黄金发展时期。但到目前为止，大学生“村官”工作仍未走 上制度性建设轨道，故迫切需要从权宜之举向长期的制度性建设转变。其中完善相关政策 以及出台具有稳定性及普适性的法律法规将是大学生“村官”制度取得成功并长期推行的 必要条件。 2.大学生“村官”计划的意义及存在问题 2.1 大学生“村官”的作用 现行的农村土地制度、村委会组织制度限制了城市人口向农村的转移，使城市对农村 的人才输入受到阻碍。中国现行的人力资本结构在相当长的时期内恐怕难以与之相适应， 进而有可能在劳动就业、收入差距、社会矛盾等方面带来更大的压力与风险。农村人才 资源的匮乏，农村缺乏高素质的劳动者、管理者，发展后劲不足；同时，受经济发展程度 的限制，城市无法为源源不断集聚起来的人才提供足够的工作岗位，导致相对过剩人口激 增，失业问题严重。“从根本上看，一扇政策之窗之所以敞开，其原因在于政治溪流的变 [1] [1] 黄祖辉.中国“三农”问题分析框架、现实研判和解决思路[J].中国农村经济,200907 - 2 - 化”[2]，大学生到农村担任村官，符合当前的社会需求，既缓解了城市就业压力又填补了 长期以来形成的农村人才洼地。 2.2 大学生“村官”作用没收得到充分发挥 为了了解大学生村官计划的实施现状，以四川省为例对大学生“村官”计划的实施情 况进行了问卷调查，调查对象分为大学生“村官” 、当地村民、村干部以及乡镇干部四个 层次。其中调查大学生“村官”386名，有效问卷共374份，有效率为96.8；调查村民736 位，有效问卷653份，有效率88.7；调查村干部178名，有效问卷161份，有效率90.4； 调查乡镇干部92位，有效问卷86份，有效率93.5。用SPSS18.0软件对调查结果进行分析， 数据分析结果在下文以表格的形式呈现 专业农业技术经济法律行政管理其他 Profession Agricultural technology Economics Law Public administration Others 比例Percent（）42.633.97.211.64.7 如表一中所示，村民对大学生“村官”的需求主要集中在农业技术和经济管理两个方 面，反映出农民对农业技术的迫切需求，并渴望村官对农村经济进行科学管理，带领村民 致富。可见，通过大学生“村官”为农村带去新技术、新思想，从而促进乡镇和村庄经济 社会全面的发展，不仅是中央的科学决策，也是农村的客观需求。如果将大学生“村官” 计划长期的开展起来，对农村科技和经济的发展，将会有巨大的推动作用。但是我们在调 查中发现，大学生村官并没有被安排到最适合的岗位上去，没有足够的机会和空间去发挥 他们应有的作用 工作内容村务决策被借调技术指导文字处理其它 Work contentVillage decision Loaned Technical guidance Paperwork Other 比例 Percent（） 2.338.210.543.65.4 从表二中可以发现，现在大学生“村官”主要从事的文书工作，并大量地被上级政府 [2]约翰w金登著，丁煌、方兴译议程、备选方案与公共政策 ，中国人民人学出版社，2004212 - 3 - 借调，成为政府的廉价“临时工” ，没有被安排到最需要他们的岗位上，没有机会为农村 发展做出实质上的贡献。而造成这种情况的主要原因在于大学生“村官”法律地位的缺失， 公务员有公务员法在调整，普通劳动者受到劳动法的保护和约束，大学生“村官” 正处于现行法律的空白地带。而且在村民自治的背景下，大学生“村官”作为“嵌入式” 的人员，难以从其自身寻求到开展工作的合法性，因此需要法律赋予大学生“村官”参与 村民自治的权利并提供稳定的制度保障。应当以制度刚性确保各级政府能够贯彻实施，给 大学生提供必要的权利保障和维权通道。[3] 由于相关的政策与机制不健全，大学生村官在聘用期内的权利义务模糊，而且聘用期 结束后的安置与退出机制不明朗，使得大学生村官在自己今后的前途发展问题上感到很困 惑，从而使其不能全身心地投入服务。[4]大学生“村官”计划正由实验阶段进入长期实施 阶段，此时仅有政策的调控已经不够了，需要将经过实践检验的好的政策以及实践过程中 积累的经验通过法律法规的形式明确下来，而且相应的政策必须具有规范性和连续性，这 样才能使大学生“村官”计划获得制度上的保障。 3.明确法律地位的必要性 社会角色是指与人们的某种社会地位、身份相一致的一整套权利、义务的规范与行为 模式，它是人们对具有特定身份的人的行为期望，是构成社会群体或组织的基础。[5]只有 明确大学生“村官”的社会角色以及权利与义务，才能使大学生“村官”更好地发挥作用， 其理由如下 3.13.1 明