文献综述论初始版

论我国土地行政公益诉讼制度的构建 文献综述 赵艳 一、核心概念释义 行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不行为对公共利益造成侵害或 有侵害之虞时， 法律容许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉 讼的制度。 “土地行政公益诉讼” 是指公民、 国家机关以及其他相关社会组织以保护公 共利益为目的，根据法律的授权，对违反法律、法规，侵犯国家、社会公共利益 且与自己无直接法律利害关系的行政主体的土地行政违法行为向法院起诉， 由法 1院依法追究违法者法律责任的活动。 二、问题的提出 近年来，随着媒体频频曝光各地的面子工程、 “豆腐渣”工程，土地的合理 规划与利用日渐引起公众的关注。在我国， 行政机关为为追求一时的轰动效应与 业绩激增，搞所谓的面子工程，大都是未经具体细致的调查研究，便决定对某片 土地进行开发。 而之后又基于一些非正常因素或官员调动，拖延对该片土地的开 发甚至是不开发，造成土地的闲置和资源的浪费，严重违反了我国土地管理法和 保护国土资源的基本国策。 另外，在我国， “大量的行政性重复建设就是经由各级政府审批出来的，许 多无效工程。 ‘豆腐渣’工程也是审批出来的” 。2 针对当前我国存在的土地违法事件， 相关政府机关虽然出台了八部委意见等 一系列调控政策，但是贯彻不力、调控失灵的现象多有发生。 而在行政公益诉讼中引入土地行政公益诉讼，赋予无直接利害关系的公民、 国家机关以及其他社会组织一定的诉权，一方面能够弥补政府监管的漏洞，另一 方面则可以防止政府滥用权力、故意不作为等土地违法行为。进言之，土地行政 公益诉讼既能为公民公益权的受损提供法律救济，切实保障公民的合法权益，又 为公民公益权的保护提供了诉讼渠道。这种行政公益领域的实体与程序结合，将 会对当下我国的土地违法现象起到一定的预防与遏制作用。 三、学术界和实务界对相关问题的研究现状综述 国内学术界和实务界对行政公益诉讼的研究， 在行政诉讼法司法解释出台后 的近十年内达到了高潮。本文所涉及的相关研究资料，绝大多数形成于 2000 年 以后。这些文献最鲜明的特色就是具有强烈的实践性。因为，本文所参考的文献 1 李全庆： 《简析土地行政公益诉讼制度的设立》 ，载于《安徽农业科学》2007 年第 28 期，第 9024—9025 页。 2 蔡虹、梁远： 《也论行政公益诉讼》 ，载于《法学评论》2002 年第 3 期，第 100—107 页。 大多是研究者基于社会中发生了相关的事件，而进行深入研究。也正因为如此， 在构建土地行政公益诉讼制度的可行性和必要性上学术界和实务界逐步达成共 识。 从研究内容上看， 这些文献大体上可以分为对行政公益诉讼制度的综合研究、 对环境行政公益诉讼制度的研究、对行政公益诉讼原告资格的研究，对行政公益 诉讼激约机制及前置审查程序的研究，以及对土地行政公益诉讼的研究。以下对 相关文献作一简要综述。 （一）对行政公益诉讼制度的综合研究 本论文参考的相关文献资料全部是是发表于 2000 年后的论文。2000 年 3 月 8 日行政诉讼法司法解释颁布后的近 14 年间，行政公益诉讼已然成为行政法 领域的一个热门话题。大多数学者研究的是行政公益诉讼整个框架的构建，并分 为两种研究角度。 一种是深入的分析介绍国外行政公益诉讼制度的发展历程与现状， 具有代表 性的是王太高的《国外行政公益诉讼制度论述》3，该篇文章在论述英国、美国、 日本、法国、德国、意大利六国行政公益诉讼制度起源与发展现状的基础上，总 结了以上国家行政公益诉讼实践中的规律性特点，即第一，行政公益诉讼的宗旨 是维护社会公共利益，是现代行政法治对公民权益保护的不断深化；第二，行政 公益诉讼的原告应扩大至权利或利益间接受到行政行为影响的行政管理相对人， 而且， 这是已经存在行政公益诉讼制度的国家，在原告资格方面最重要的发展趋 势；第三，原告资格的取得，应采用“事实上的损害”标准，即原告只要提出其 所要求审查的行政行为对其造成了或即将造成经济上的损害或非经济价值的损 害，那么他就具有原告资格。 另一种研究角度则是，在分析国外行政公益诉讼制度发展的概况的基础上， 提出我国建立该制度的必要性以及对构建该制度的基本设想。其中蔡虹、梁远的 《也论行政公益诉讼》 ，探讨了该制度存在的理论基础和现实依据，并对我国 构建该制度的相关问题提出了初步建议。 本人认为该文章是透彻的分析了该制度 在我国建立的法理基础与现实依据，故在此引用。该文章指出，行政公益诉讼的 法理基础有两点，一是公民社会公共性权利的私法保护，二是私人力量对国家权 3 4 王太高： 《国外行政公益诉讼制度述论》 ，载于《山西省政法管理干部学院学报》2002 年第 3 期，第 36— 40 页。 4 蔡虹、梁远： 《也论行政公益诉讼》 ，载于《法学评论》2002 年第 3 期，第 100—107 页。 力的制约。申言之，通过创设行政公益诉讼制度，能最大限度的动用私人力量对 国家公权进行制约，从而充分发挥公民和团体在保护社会公益中的作用。现实依 据的分析， 主要是从完善行政诉讼制度的需要以及遏止公共利益损害日趋严重化 的需要两个方面涉入的。 该文章对本人进行土地行政公益诉讼制度建立的必要性 与可行性分析， 具有极深的启发意义。 而胡卫列的 《论行政公益诉讼制度的构建》 5，则是在构建行政公益诉讼制度的时机已趋成熟的2012 年发表的，该文章从行 政公益诉讼的范围、 提起行政公益诉讼的主体以及行政公益诉讼的程序三个方面 展开论述， 对当下我国建立该制度提出了自己的研究建议。本人认为该文章对本 人论文框架的构建具有极大的帮助。 （二）对环境行政公益诉讼制度的研究 随着学者们对行政公益诉讼制度的深入研究，部分学者将研究视角锁定在 环境行政公益诉讼领域。其中兼具实践性与学理性的论文是刘晗、李静的《论我 国行政公益诉讼制度的构建—从我国首例环境行政公益诉讼案谈起》6，该文章 通过对全国首例环境公益诉讼案件即环保组织诉国土局案的分析与反思，提出， 我国应当借鉴德国与我国台湾的经验，修改行政诉讼法，为公益诉讼提供明确的 法律依据， ，同时在行政实体法上明确起诉的诸多要件。另一篇值得借鉴的文章 时兰涛松的《我国环境行政公益诉讼机制的缺失与构建》7，该文章更关注的建 立环境行政公益诉讼的现实因素和域外经验， 并从环境行政公益诉讼的结构性问 题、救济机制、程序性问题等方面提出作者的具体设想。这两篇文章，均具有极 大的实践性，且理论基础均有现实案例支撑，运用案例分析法展开论文的叙述， 具有借鉴意义。 （三）对行政公益诉讼原告资格的研究 在行政公益诉讼原告资格方面的研究， 本人认为张晓玲的《行政公益诉讼原 告资格探讨》 一文，极具学术意义。该文章，在简单介绍行政法领域原告资格 取得的两种学说后， 着重分析了行政公益诉讼制度中公民个人的原告资格与作为 公共利益代表人即检察机关、公益组织的原告资格取得法理基础与必要性。 5 6 8 胡卫列： 《论行政公益诉讼制度的构建》 ，载于《行政法学研究》2012 年第 3 期，第 37—41 页。 刘晗、李静： 《论我国行政公益诉讼制度的构建—从我国首例环境行政公益诉讼案谈起》 ，载于《中共青 岛市