京津冀协同发展下北京的城发展战略

摘要：北京过去的城市增长对首都的“二重属性”考虑不够，使得中心城区集聚了过多的城 市功能，同时经济增长和城市空间扩张效率不高， 并由此导致了“大城市病” 。京津冀协同发 展下的北京城市发展战略应强调北京的均衡发展和带动作用。通过分析北京的首都属性与城 市属性的相互关系，厘清非首都功能的内涵，明确了城市效率和城市集聚的相互关系，北京 的均衡发展需要进一步形成创新型经济体，同时还应注意通过构建区域协同综合体，提高京 津冀城市群的集群化竞争优势。 关键词：城市功能二重性；城市效率；均衡发展；带动作用；创新型经济 中图分类号：f061.5 文献标志码：a 文章编号：1001-862x（2016）04-0046-006 北京作为我国的首都，承担着政治地位赋予的特有城市功能，建国以来由于我国在不同 时期国家发展和首都建设的需要，使得北京的城市发展战略屡经调整，由于在长期发展过程 中北京城市产业选择与空间布局、 功能分区与人口集聚的双重不匹配导致了北京 “大城市病” 的出现。 2015 年以来， 北京的城市战略定位为 “四个中心” ，北京不仅承担着作为政治中心、 国际交流中心的首都功能，而且还被赋予文化中心和创新中心的城市功能。同时，京津冀协 同发展上升成为国家的区域发展战略，并明确提出北京非首都功能疏解，这对北京的城市发 展和京津冀均衡发展提出了新的要求。 在“十三五”期间乃至未来 10～20 年，北京既要实现 自身的城市功能定位，又必须利用经济与技术优势带动周边区域的发展。 现有对京津冀协同发展的研究忽略了北京作为首都的双重属性，这种研究视角不利于提 出有助于北京可持续健康发展的正确思路，同时也不利于发挥北京对周边区域的正向带动作 用，从而最终影响京津冀协同发展。因此，把握北京城市功能的“二重属性”与京津冀协同 发展的关系对制定出科学的北京城市发展战略至关重要。 一、北京城市发展战略演变历程与 当前存在的主要问题 （一）北京城市发展战略的演变历程 北京城市发展战略与城市总体规划并不是一成不变的，而是随着发展条件与环境的变化 作出了多次调整， 自1949年建国后， 北京市累计完成了7次城市总体规划的编制或修订工作， 如表 1 所示。目前，在《京津冀协同发展规划纲要》的背景下，北京正在进行第8 次《北京 城市总体规划》 （2004―2020）的修订工作。 由表 1 可知，北京城市发展战略调整历程有如下几个特征：第一，城市定位发生多次变 化，在这7 次城市总规划中，北京的城市定位多次发生变化， 1958 年前的发展规划所制定的 工业中心在随后的城市发展规划中不再出现， 这表明北京有意在逐步淡化其城市的经济职能。 第二，城市空间布局由强调一个中心转变为多个中心，人口规模和经济规模的迅速扩大使得 北京所承受的压力也在逐渐变大，通过建设多个中心来均衡城市发展从而疏解中心城区的压 力是比较正确的调整。 第三，人口规模上限不断提高。 除了 1958 年城市规划将城市人口上限 限定为 350 万外，其他规划的人口上限都在不断上升，然而实践证明这些规划的人口上限没 有一个满足，规划期限内北京的实际人口规模都提前突破了上限，因此这要求最新一版的北 京城市规划重视合理城市规模的问题，不仅需要制定出科学的人口规模控制范围，同时还应 该结合疏散人口的政策思路。 （二）北京城市发展中存在的主要问题 建国以来，随着北京城市发展战略的不断演变，城市规模增加速度超过城市结构增长的 容纳水平，北京中心城区集聚过多城市功能，出现了城市增长速度变缓，交通拥堵、空气质 量恶化等问题，这些问题归根结底反映在以下三个方面。 1.北京城市发展的双重过度集聚问题 北京的城市发展存在双重的过度集聚问题，一方面，北京中心城区集聚了过多功能，北 京的经济增长和人口密度主要集中在东城、西城、海淀和朝阳四区，与周边区县发展差距较 大，另一方面，在整个京津冀区域发展过程中，无论是在经济密度还是在经济规模上，北京 要高于津冀两地，以人口密度指标为例进行说明，见表2 和表 3。 可以看出，一方面北京市城市内部空间发展水平不均衡，北京的人口主要集聚在东城、 西城、朝阳、海淀、丰台和石景山六区（统称“城六区” ） ，其余各区人口空间容纳和经济提 升均有较大利用空间；另一方面，京津冀区域发展差距较大，从经济分布来看，河北省人口 集聚水平只相当于平谷区的人口集聚程度。 2.北京市城区城市功能与产业空间分布错配发展 由于北京市早前城市总体规划已对中心城区和郊县制定了城市职能和产业布局，除朝阳 区中央商务区和南中轴商业文化中心外，中心城区主要承担了政治和文化中心，但实际的发 展情况是首都功能核心区承担了过多的城市功能属性，城市功能定位于产业空间分布实际呈 现出错配发展态势，如表4 所示。 以 2014 年北京市各城区的优势产业空间分布可以看出， 东城区就业规模最多的是批发和 零售业，其次是金融业；西城区由于金融街的缘故，金融业的就业和经济规模均较大；周边 郊区本是生态旅游与休闲度假，但实际上就业与经济规模较大的却是制造业和工业，生态及 旅游产业规模仍较小，例如延庆区等。因此，北京城市内部产业布局与就业布局存在一定程 度的空间错误。 3.城市效率增长与空间扩张效率不合理匹配问题 从 2004 版北京总规划可以看出， 城市的空间布局中心逐步往东南移动， 但是由于“路径 依赖” ，北京的经济增长核心仍在中心城区， 虽然城市仍然向郊区蔓延， 但土地利用的紧凑性 仍较差，城市建设城市增长效率与人口、城市土地空间扩张呈现出不匹配的关系。在城市蔓 延中遇到最主要的问题是土地使用的无效率或低效率性。 2000 年北京建成区规模约为490.11 平方公里，截至 2014 年底，建成区规模已经增长为 1385.6 平方公里，年均增加12.18%，城市空间增长速度过快，引起城市空间功能交叉重叠， 城市生活和运行成本增加， “大城市病”显著。为了更好说明这一问题，本文从空间规模、人 口规模和经济规模三方面来构造城市扩张系数测算北京的城市增长态势，如图1 所示，需要 特别说明的是， 这里增速的算法是按照当年数值与上年数值的比值来计算。可以看出， 在 1994 年到 2014 年期间，由于北京特有的地理区位限制，北边燕山山脉和西边太行山余脉 限制了城市的空间蔓延方向，北京的城市空间的增速逐步下降，尽管北京人口规模增速近似 保持不变， 这意味着每年北京的城市常住人口仍稳步上升， 但是北京的城市效率却逐步降低， 外部集聚效应没有明显发挥，北京城市扩张模式呈现低效率。 二、过去北京城市发展问题产生的 原因及机理分析 城市发展并不遵循单一的模式，而是与城市功能、产业空间布局合理匹配息息相关。导 致北京城市发展问题产生的原因较多，但制约和影响北京城市可持续发展的因素，既有客观 的历史原因和阶段性特征，也有特定的发展动因和政策差异。 从造成北京城市发展问题产生的本质来看，我们认为主要是由于对北京的城市功能具有 的二重属性认识不够，或者在之前的北京发展战略制定时，对北京城市功能具有的首都属性 与城市属性的内涵重视程度不够。 北京和世界上其他国家的首都一样，不仅承担着国家赋予的特殊首都属性，也承担着一 般意义上的城市属