京津冀北流域生态补偿机制初探pdf

中国人口 资源与环境2006 年 第 16 卷 第 4 期CHINA POPULATION, RESOURCES AND ENVIRONMENT Vol. 16No. 4 2006 京津冀北流域生态补偿机制初探 * 刘桂环 张惠远 万 军 王金南 ( 中国环境规划院, 北京 100012) 摘要 从京津冀北流域生态保护面临的难题分析入手, 借鉴国际流域生态补偿的经验, 从四个角度提出京津冀北地区可以选择的生 态补偿类型。就京津冀北地区而言, 更多地要从政府介入的层面来探讨其生态补偿的机制, 同时考虑补偿的实施效果, 把生态保护 融 入区域经济发展之中, 从而真正达到生态补偿的目的。本文亦给出京津冀北流域生态补偿机制的路径选择: 即首先建立流域水 权交 易政策; 其次探索 流域水质水量协议 ; 第三是做好利益转移估算, 最后开展流域 异地开发 实践。 关键词 流域; 生态补偿; 路径选择; 京津冀北 中图分类号 TV212. 4; F062. 2文献标识码 A文章编号 1002- 2104( 2006) 04- 0120- 05 2 京津冀北地区包括 41 个县区, 总土地面积 99 798. 9 km , 2003 年总人口 1 407. 78 万人。2003 年区域国内生 产 值 1 440 亿元, 人均 GDP 达到 10 226 元, 三次产业 比值为 13. 4 49. 9 36. 7 。区域内农牧业比重相对较高, 工 业基础 比较薄弱, 第三产业中传统商贸流通业和依托京津 冀市场 的旅游业占主要位置 , 基本形成了以北京、天津为 核心的 较为便捷的交通运输网。该区域是京津众多城市的 重要 供水水源地和水源涵养区 , 北京地区用水的 83% 和 天津地 区用水 94% 均来自该区域内桑干河、洋河、潮白 河和滦河 四条河流。因此, 在京津冀都市圈中加强该区域 生态建设 具有重要的战略意义。 代末则下降到 1. 18 亿 m。作为中国北方经济核心地 区的 京津冀城市群 , 如果失去了稳定的水源供应 , 将供 水安全 保证寄希望于 2010 年南水北调工程, 将是十分 危险的。 因此, 流域下游地区的可持续发展岌岌可危。 3 1. 2 如何快速有效地发展经济使流域上游摆脱贫困 京津冀北地区作为京津水源地和上风向 , 由于下游地 区 对本区生态环境质量要求较高, 协调机制不通畅, 限制 了当地 经济的发展。洋河、桑干河是张家口市的工业带 , 其工业总产 值占到全市的约 90% 。自加大京津水源和环境保护力度以 来, 为保证官厅水库水质, 大量项目因环保 下马, 大批企业因 环保关停, 仅宣化造纸厂关闭就使当地每年损失利税 5 000 多万元, 致使 3 000 多职工下岗。1996 年以来, 仅赤城县已 批但因环保原因未能上马的矿业项目和加工工业项目就分别 达到 21 个和 30 个, 影响该县产值 分别达到 9 000 万元和 25 000 万元。怀柔从 1995~ 2003 1京津冀北流域生态保护面临的难题 1 1 如何保障流域下游的可持续发展 流域下游是首都北京和特大城市天津。随着京津国 际化大 都市建设步伐的不断加快, 城市可持续发展战略的 实施以及北 京举办绿色奥运日期的不断临近 , 对周边生态 环境提出了越来 越高的要求。但是, 目前区域的资源环境 现状明显与京津对本 区的要求不相适应。最重要的就是 水资源严重匮乏威胁着京津 的饮水安全。近年来, 官厅、 密云两大水库的入库径流量不断 下降, 官厅水库的主要支 流永定河 1956~ 1993 年的年平均径 流量为 1. 97 亿 m, 而 到 90 年代末则下降到 1 亿 m ; 密 云水库的主要支流潮白 河 1956~ 1984 年的年平均径流量为 2. 24 亿 m , 而到 90 年 3 33 年, 为了保护水源, 全区关停企业近百家, 投资损失 20 多 亿元, 同时还拒绝了200 多家企业入驻 , 投资损失高达 30 多亿元。为给京津提供更多的水资源 , 冀北坝上地区大 面 积减少水浇地, 大部分农民又过着靠天吃饭的日子。 目前京津冀北地区经济发展十分贫困 , 已经成为全国 特大城市周边贫困程度最严重的地区, 2003 年冀北 24 县 农民人均纯收入与北京市郊区的农民相比, 差距高达 0. 73, 而同期广州与广州周边山区县的农民收入差距为 0. 49。但 在改革开放之初, 冀北 24 县与京津二市的远郊 收稿日期: 2006- 02- 12 作者简介, 刘桂环, 博士, 研究方向为区域生态经济、环境经济政策。 * 国家 十五 科技攻关课题。 120 刘桂环等: 京津冀北流域生态补偿机制初探 县基本处于同等发展水平。因此 , 如何有效快速地发展经 济来摆脱已经成为困绕中央和地方政府的重大难题。 消费者来承担。消费者面对缺水与不缺水、面对优质水 与劣质水进行比较时, 其意愿支付价格是不同的, 这 1. 3 如何有效地维护流域的生态安全 京津冀北地区是我国东中部地区资源性缺水最严重、 水的安全保证程度最低、潜存水荒问题最突出的地区。即 使南水北调中东线工程建成后 , 水仍然是城市和区域经济 发展、社会安定的重大影响因素。京津冀北地区是全国最 先发生城市地表水源污染的地区。早在1973 年, 就发生 了官厅水库污瓤事件 , 最终导致官厅水库失去引用水源功 能。尽管采取了一系列工程、管理和法规等措施 , 区内永 定河水系和官厅水库、潮白河水系和密云水库、滦河水系 和潘家口水库、拒马河水系和白洋淀仍显现出污染加剧的 趋势, 不采取特殊的治理保护措施 , 难以保证河系和水库 的饮用水体功能。因此 , 如何有效地维护流域的生态安全 亦是京津冀北区域不可回避的重大课题。 2京津冀北流域生态补偿机制原则与目标 2. 1 建立京津冀北流域生态补偿机制的原则 生态补偿机制就是这样一种制度 , 通过一定的政策手 段实行生态保护外部性的内部化, 让生态保护成果的受 益者 支付相应的费用 ; 通过制度设计解决好生态产品这 一特殊公共产品消费中的搭便车 现象, 激励公共产品的 足额提供; 通过制度创新解决好生态投资者的合理回报, 激 励人们从事生态保护投资并使生态资本增值。这个原 理也 适合于流域生态补偿。因此, 在京津冀北流域生态保 护补 偿机制的构建中, 也必须要坚持以下两个原则: 2.1. 1谁保护, 谁受益 原则 这是针对保护流域生态环境行为而制定的原则。流域 生态保护是一种具有很强外部经济效应的活动 , 上游保护 水源下游得益 , 林水部门保护流域环境而生态旅游部门得 益等。如果对流域生态保护者不给以必要的补偿 , 就会导 致普遍的 搭便车 行为, 出现供给的严重不足。解决的办 法就是按照 庇古税 理论, 对产生外部效应者提供补贴, 补 贴的额度正好等于每单位产品所产生的外部收益 , 使流 域生态保护不再停留于政府的强制性行为和社会的公益性 行为, 而是投资与收益对称的经济行为, 使环保成果转变为 经济效益, 激励人们更好地保护好流域生态系统。 2.1. 2谁受益, 谁付费 原则 这是针对享用流域生态保护成果行为而制定的原则。 在