灾害管理理论

灾害管理理论灾害管理理论 与实践简介与实践简介 香港乐施会香港乐施会 昆明办公室年会培训分享会昆明办公室年会培训分享会 一九九九年六月十日至十一日一九九九年六月十日至十一日 根据灾难管理理论，分清楚构成灾难的不同层次因素是非常重要 的，因为这直接影响我们的应付策略是否奏效。 潜在危险潜在危险 (Hazards) (Hazards) 凡是那些有机会对社区环境及居民造成损害或引致死亡的事件， 均称为潜在危险。 换言之，根据这个定义，几乎现时所有被称为天灾的事件，只是 「潜在危险」而已。如：七级地震并不一定就会构成「灾难」 ，因为 若果那地震发生在无人地带时，又或在具有足够防震措施的地方发 生， 而不造成任何人、 牲畜或环境造成任何损伤， 那只可说是一个 「危 险」 。 世界各国对「潜在危险」的分类各有不同，为方便讨论及分析， 简单而言，基本上可分为自然形成、人为造成及混合类型三大类别。 (其它类别可参看参考数据) (甲)自然形成的危险 这些危险主要来自地壳及气候的各方面变化产生的现象，例如： 地层移动、气流、大气层变化、温度改变。例子：地震、台风、火山 爆发、海啸、洪水、干旱、龙卷风、山泥倾泻。 (乙)人为形成的危险 顾名思义，这些危险的出现主要源于人类的故意或非故意的不当 行为。例如：战争、种族屠杀、火警 (天然的森林大火除外)、核废 料的辐射、工业意外、艾滋病的传播等。 (丙)混合形成的危险 这些危险的形成皆牵涉天然及人为因素。例如：乱砍树木的地方 在洪水来到时容易出现山泥倾泻， 亦造成水土流失而引致下游泥土淤 塞严重，影响河道的排洪功能。 而最近几年的科学研究发现，近年全球气温不断上升，跟臭气层 遭破坏有关。 潜在危险评估潜在危险评估 (Hazard Assessment) (Hazard Assessment) 对「潜在危险」 进行系统性的分析。这些分析包括评估社区内的潜在 危险的特点及过去所产生的影响， 通常是根据居民的历史及科学的资 料整合而成。 评估目的：使社区各群体掌握 -- 1. 社区内「潜在危险」的各种特点 2. 估计这些危险发生的机会率 3. 估计这些危险所产生的可能后果 4. 作为一个基础资料，以作进一步分析并制定防灾减灾工作的介入 点和部署 评估的焦点：掌握各种「潜在危险」的特点，包括 -- 1. 种类：各种不同的危险及其状态 2. 性质：危险背后的各样成因 3. 强度：潜在的破坏力大小 4. 地域：受影响的地域 5. 范围：社区内有甚么不同群体会受影响 6. 可以预测的程度：根据该潜在危险各种时间及外在形态而总结出 来的经验 7. 时间性的特点：包括频度、长度、形成的速度及灾前预视时间性 评估的步骤： 1. 找出社区内各种「潜在危险」 2. 收集资料：*关于那些「潜在危险」 *关于社区 *关于自然环境 3. 分析资料 建议可考虑探讨的领域： *历史回顾 *社区及村民的经验 *各不同危险程度发生的可能性 *可预见的最差状况 *是否会衍生其它损伤: (如：地震诱发水坝崩裂、或水灾后产生 疫症) *其它曾发生但是罕见的危险: (正因为它们甚少发生，当地人的 经验及警觉性更少，对防避的措施相应也少，大大增加这危险对社区 做成的伤害) *这些「危险」一旦发生，甚么东西会受影响：这些可包括 -- 人命：死亡 健康：受伤或疾病 损毁：损坏基建、财产、公共设施、环境、农作物 骚扰：生产、生计、社区的生活 损失：本地或国家的经济 心理上及社会性的影响 地形/地质上改变：影响天然资源 「潜在危险」评估的框架「潜在危险」评估的框架 (Hazard Assessment ) (Hazard Assessment ) 有些资料可分类整理便于分析， 这里是一个参考框架，并不能包括上 述应寻找的所有讯息，使用者可按需要自行修改： 潜在危险/灾 影响哪些人受影 灾前的收入来 灾后剩余的资 响?源源害 危险度危险度 (Risk) (Risk) 指灾害发生的机会率大小指灾害发生的机会率大小 危机评估 (Risk Assessment)：分析社区内各「潜在危险」发生的不 同强度及可能性(或作机会率)，一般用社区地图作分区标示。 这个基 础资料将会成为下一步分析和部署之用。 社区内在的脆弱环节社区内在的脆弱环节 (Vulnerabilities) (Vulnerabilities) 与与 抗灾能力抗灾能力 (Capacities) (Capacities) 在灾害管理工作上，除了找出危害社区的各种潜在危险之外，认 识社区内在的脆弱环节及抗灾潜能也是非常重要的。所谓知己知彼， 百战百胜。 脆弱环节脆弱环节(Vulnerabilities)(Vulnerabilities) 脆弱环节泛指那些削弱社区响应潜在危险的能力的所有影响的 因素。 认识这些环节会帮助我们明白： (1) 为何某一个灾害会这样或那样发生？ (2) 这灾害过往对社区的影响。 (3) 为何这灾害对某一个群体构成影响？ (4) 应如何评估这个潜在危机对社区的未来影响？ 此外，有系统地分析这些脆弱环节会帮助警惕我们开展赈灾、防 灾甚至发展工作时避免自己陷入两方面的错误。 第一，人们有时只顾满足眼前的需要， 「重建」及发展社区时只 着重恢复或改善社区的各方面固有面貌， 忘记了要在其中妥善处理这 些脆弱环节，否则将来社区亦会受到相同灾害的影响， 甚或在受灾时 会遭到同样程度的破坏。 对脆弱环节有充份的认识会帮助我们有这个 敏锐的触觉。 第二，这种分析亦会帮助项目管理人员常常保持一个警觉性，在 开展任何工作的介入点时， 关注自己的工作是否在不知不觉中强化了 社区内某些抗灾的脆弱环节，令社区更容易受灾，受到更大的损害。 例如：很多经济发展项目破坏了自然环境，会产生新的潜在危机。 论到社区内的脆弱环节，最容易为我们察觉的莫如「物质层面的 脆弱环节」 (Physical/ material Vulnerability)。例如：人们常 常注意贫穷人因为没有储蓄或资源，他们遭灾时会比其它人更潦倒、 没有自救能力等。 不过，在分析时，我们切勿忽略还有至少两个同样重要层次的因素， 同样会影响社区的抗灾能力。 一个是 「社会性或组织层面的脆弱环节」 (Social/Organisational Vulnerability)，即一个社区的组成方法、 内部矛盾及社区解决矛盾或困难的方法。 另一个层次是「态度层面的 脆弱环节」(Motivational/Attitudinal Vulnerabilility)，即居民 对自己及自己影响身处环境的能力的看法。 (详情请参看参考数据 《分 析脆弱环节及抗灾能力的参考因素与其分类》) 还有，当我们谈到潜在危险时，有时容易忽略一些从来未发生过 却又是新近出现的危险。譬如说，一个社区的自然环境持续受到破坏 与及新近的传染病如艾滋病其实都会造成新的卫生健康问题。 能力或潜能能力或潜能 (Capacities) (Capacities) 为了避免社区内的脆弱环节恶化，我们必须同时认识社区现时内 在的抗灾潜能 -- 甚至包括灾民本身的能力。 这种分析会帮助我们在设计及执行工作时， 能够发挥 「发展工作」 眼光和作用，在工作上