灾害管理理论

灾害管理理论灾害管理理论 与实践简介与实践简介 香港乐施会香港乐施会 昆明办公室年会培训分享会昆明办公室年会培训分享会 一九九九年六月十日至十一日一九九九年六月十日至十一日 根据灾难管理理论，分清楚构成灾难的不同层次因素是非常重要 的，因为这直接影响我们的应付策略是否奏效。 潜在危险潜在危险 Hazards Hazards 凡是那些有机会对社区环境及居民造成损害或引致死亡的事件， 均称为潜在危险。 换言之，根据这个定义，几乎现时所有被称为天灾的事件，只是 「潜在危险」而已。如七级地震并不一定就会构成「灾难」 ，因为 若果那地震发生在无人地带时，又或在具有足够防震措施的地方发 生， 而不造成任何人、 牲畜或环境造成任何损伤， 那只可说是一个 「危 险」 。 世界各国对「潜在危险」的分类各有不同，为方便讨论及分析， 简单而言，基本上可分为自然形成、人为造成及混合类型三大类别。 其它类别可参看参考数据 甲自然形成的危险 这些危险主要来自地壳及气候的各方面变化产生的现象，例如 地层移动、气流、大气层变化、温度改变。例子地震、台风、火山 爆发、海啸、洪水、干旱、龙卷风、山泥倾泻。 乙人为形成的危险 顾名思义，这些危险的出现主要源于人类的故意或非故意的不当 行为。例如战争、种族屠杀、火警 天然的森林大火除外、核废 料的辐射、工业意外、艾滋病的传播等。 丙混合形成的危险 这些危险的形成皆牵涉天然及人为因素。例如乱砍树木的地方 在洪水来到时容易出现山泥倾泻， 亦造成水土流失而引致下游泥土淤 塞严重，影响河道的排洪功能。 而最近几年的科学研究发现，近年全球气温不断上升，跟臭气层 遭破坏有关。 潜在危险评估潜在危险评估 Hazard Assessment Hazard Assessment 对「潜在危险」 进行系统性的分析。这些分析包括评估社区内的潜在 危险的特点及过去所产生的影响， 通常是根据居民的历史及科学的资 料整合而成。 评估目的使社区各群体掌握 -- 1. 社区内「潜在危险」的各种特点 2. 估计这些危险发生的机会率 3. 估计这些危险所产生的可能后果 4. 作为一个基础资料，以作进一步分析并制定防灾减灾工作的介入 点和部署 评估的焦点掌握各种「潜在危险」的特点，包括 -- 1. 种类各种不同的危险及其状态 2. 性质危险背后的各样成因 3. 强度潜在的破坏力大小 4. 地域受影响的地域 5. 范围社区内有甚么不同群体会受影响 6. 可以预测的程度根据该潜在危险各种时间及外在形态而总结出 来的经验 7. 时间性的特点包括频度、长度、形成的速度及灾前预视时间性 评估的步骤 1. 找出社区内各种「潜在危险」 2. 收集资料*关于那些「潜在危险」 *关于社区 *关于自然环境 3. 分析资料 建议可考虑探讨的领域 *历史回顾 *社区及村民的经验 *各不同危险程度发生的可能性 *可预见的最差状况 *是否会衍生其它损伤 如地震诱发水坝崩裂、或水灾后产生 疫症 *其它曾发生但是罕见的危险 正因为它们甚少发生，当地人的 经验及警觉性更少，对防避的措施相应也少，大大增加这危险对社区 做成的伤害 *这些「危险」一旦发生，甚么东西会受影响这些可包括 -- 人命死亡 健康受伤或疾病 损毁损坏基建、财产、公共设施、环境、农作物 骚扰生产、生计、社区的生活 损失本地或国家的经济 心理上及社会性的影响 地形/地质上改变影响天然资源 「潜在危险」评估的框架「潜在危险」评估的框架 Hazard Assessment Hazard Assessment 有些资料可分类整理便于分析， 这里是一个参考框架，并不能包括上 述应寻找的所有讯息，使用者可按需要自行修改 潜在危险/灾 影响哪些人受影 灾前的收入来 灾后剩余的资 响源源害 危险度危险度 Risk Risk 指灾害发生的机会率大小指灾害发生的机会率大小 危机评估 Risk Assessment分析社区内各「潜在危险」发生的不 同强度及可能性或作机会率，一般用社区地图作分区标示。 这个基 础资料将会成为下一步分析和部署之用。 社区内在的脆弱环节社区内在的脆弱环节 Vulnerabilities Vulnerabilities 与与 抗灾能力抗灾能力 Capacities Capacities 在灾害管理工作上，除了找出危害社区的各种潜在危险之外，认 识社区内在的脆弱环节及抗灾潜能也是非常重要的。所谓知己知彼， 百战百胜。 脆弱环节脆弱环节VulnerabilitiesVulnerabilities 脆弱环节泛指那些削弱社区响应潜在危险的能力的所有影响的 因素。 认识这些环节会帮助我们明白 1 为何某一个灾害会这样或那样发生 2 这灾害过往对社区的影响。 3 为何这灾害对某一个群体构成影响 4 应如何评估这个潜在危机对社区的未来影响 此外，有系统地分析这些脆弱环节会帮助警惕我们开展赈灾、防 灾甚至发展工作时避免自己陷入两方面的错误。 第一，人们有时只顾满足眼前的需要， 「重建」及发展社区时只 着重恢复或改善社区的各方面固有面貌， 忘记了要在其中妥善处理这 些脆弱环节，否则将来社区亦会受到相同灾害的影响， 甚或在受灾时 会遭到同样程度的破坏。 对脆弱环节有充份的认识会帮助我们有这个 敏锐的触觉。 第二，这种分析亦会帮助项目管理人员常常保持一个警觉性，在 开展任何工作的介入点时， 关注自己的工作是否在不知不觉中强化了 社区内某些抗灾的脆弱环节，令社区更容易受灾，受到更大的损害。 例如很多经济发展项目破坏了自然环境，会产生新的潜在危机。 论到社区内的脆弱环节，最容易为我们察觉的莫如「物质层面的 脆弱环节」 Physical/ material Vulnerability。例如人们常 常注意贫穷人因为没有储蓄或资源，他们遭灾时会比其它人更潦倒、 没有自救能力等。 不过，在分析时，我们切勿忽略还有至少两个同样重要层次的因素， 同样会影响社区的抗灾能力。 一个是 「社会性或组织层面的脆弱环节」 Social/Organisational Vulnerability，即一个社区的组成方法、 内部矛盾及社区解决矛盾或困难的方法。 另一个层次是「态度层面的 脆弱环节」Motivational/Attitudinal Vulnerabilility，即居民 对自己及自己影响身处环境的能力的看法。 详情请参看参考数据 分 析脆弱环节及抗灾能力的参考因素与其分类 还有，当我们谈到潜在危险时，有时容易忽略一些从来未发生过 却又是新近出现的危险。譬如说，一个社区的自然环境持续受到破坏 与及新近的传染病如艾滋病其实都会造成新的卫生健康问题。 能力或潜能能力或潜能 Capacities Capacities 为了避免社区内的脆弱环节恶化，我们必须同时认识社区现时内 在的抗灾潜能 -- 甚至包括灾民本身的能力。 这种分析会帮助我们在设计及执行工作时， 能够发挥 「发展工作」 眼光和作用，在工作上