论我国公有公共设施赔偿责任问题
论我国公有公共设施赔偿责任问题 [摘要]由于现代福利国家的形成,主权理论逐渐 被公共服务的观念所取代,并且随着社会的发展,公共服务 的内容日趋复杂化、技术化、专业化,政府在提供社会服务 时又不得不大量地利用各种资源,包括各种公共设施,从而 能够达到一定的行政目的。大量的公有公共设施的存在,导 致因公有公共设施致害的情形也增多。本文简单介绍了国内 外关于公有公共设施致害赔偿制度的现状,并结合一则典型 案例对我国公有公共设施致害赔偿制度的发展提出一些建 议。 一、案情简介 湖南长沙市的张建云家的房子自从2005年10月开始, 三个月内七次被重型大货车所撞。警方调查发现,老张家门 前有两条路,一条是老路,南北走向的书院路;一条是东西 走向的湘府西路,这条路是2005年10月1日才开通的。两 条路在老张家门前汇合,形成一个丁字路口,老张家就在这 丁字路口处,但是车为什么会偏偏撞向他家呢?交警部门认 为,发生车祸的主要原因有两点:第一是司机对路况不熟; 第二司机不知道前方是急转弯路口,在转弯时没有减速才造 成了侧翻,撞向了老张家的房子。在这之后,交警部门及时 在老张家门前的这条路上设置了减速丘,并安装了限速标志 以及事故多发的警示牌。但效果并不理想,2005年11月 19日,老张家又被撞了。接下来,不到三个月的时间,老张 家竟然接二连三地发生了七次车祸。经过仔细分析,交警部 门终于找到了事故频发的一个原因,就是转弯的外侧低,内 测高,形成一个反差,使得车辆转弯的时候,因为离心力的 作用造成翻车。在正常情况下,右转弯的路面应该是内低外 高,但这个路面的情况则恰恰相反,是内高外低,正好是离 心力和重力分力合在一起,导致车辆翻车事故频频发生。专 家和交警部门的观点一样,老张家所在的丁字路口路面施工 不当是事故频发的主要原因。但是从道路设计部门、施工部 门到监理部门一直在相互推诿,使得老张至今仍然在过着担 惊受怕的日子。 从案例我们可以看出,这是一个典型的公有公共设施致 害的案例。近年来类似的案例时有发生,其中影响较大、较 有代表性的有王烈风诉千阳县公路段损害赔偿案,南京机场 高速公路案,重庆彩虹桥垮塌案等,围绕着这些案件,我国 法学界也展开了热烈的探讨。大家观点不一,众说纷纭,主 要集中在以下一些问题:公有公共设施的含义,公有公共设 施致害是否应纳入国家赔偿?共有公共设施致害国家赔偿 制度的构建等。本文也打算按着这个思路,对比国外有关公 有公共设施致害赔偿的经验,并结合“长沙”的这个案例, 对我国公有公共设施致害赔偿制度作一粗浅探讨。 二、公有公共设施的含义 我国法律上并未使用“公有公共设施”这一术语,学者 们在讨论相关赔偿时使用的称谓很不统一,但大部分学者使 用了 “公有公共设施”这一术语。公有公共设施包括“公 有”、“公共”和“公共设施”三个方面。首先对于“公 有”的涵义,有学者认为公共设施以国家、公共团体或者其 他公法人所有为限[1],私人出借或者借与国家为公共目的 使用的公共设施不在此范围内。如果因此类设施或者管理存 在欠缺,导致他人人身或者财产损害,被害人只能按照《民 法通则》第126条规定或者按照《铁路法》等特别法的规定, 向所有人请求赔偿,国家并不承担损害赔偿责任;而有学者 认为公有不以国家所有为限,不看重所有权归属,事实上处 于行政主体管理状态者即可[2]。笔者赞同后一种观点,因 为设置和管理公共设施之所以成为国家的一项公务活动,在 于它是国家为了公共目的,而向公众提供使用的活动,国家 所有权的存在与否并不是关键。只要为了公众使用的目的, 国家在事实上管理公共设施即应当适用相应的公法制度,而 无论这种管理源自所有权、租借、法律授权甚至无权限的管 理[3]。比如,警察为追捕疑犯而临时借用公民的汽车,这 时,虽然汽车的所有权依然是公民的,但是为了公共目的, 此时汽车已处于国家事实上的管理状态中。其次,对于“公 共”的涵义,理论界有广义、狭义之分。狭义理解的“公共” 认为仅以供社会公众利用为限[4]。广义的解释认为,公共 设施是为公共目的设置的物质设备,不以供一般国民使用为 限,行政主体供自己使用之物亦包括在内。笔者同意狭义的 解释,所谓“公共”应当指国家为公务目的供一般公众使 用,不包括专供行政机关自身使用之物。因为前者是直接以 满足公共利益为目的的活动,属于公务,应当适用特殊的公 法制度。后者只是间接地满足公共利益的行为,其性质与私 产管理行为无异,没有必要适用特殊的法律制度[5]。再次, 对于“公共设施”的涵义,是指有体物或者其他物之设备, 不包括人的行为或无形的财产。设施主要包括不动产,对于 是否包括动产,学界存在争议。 综上,“公有公共设施是指由行政机关或特许的公务法 人设置或管理,供公众使用的设施,包括公路、铁路、桥梁、 码头、堤防、下水道、车站、机场、自来水、煤气供应站等”。 [6]其实“公有公共设施“是我国台湾地区立法中使用的名 词,台湾地区1981年实行的“国家赔偿法“第3条规定: “公有公共设施因设置或管理有欠缺,致人民生命、身体或 财产受损害者,国家应负损害赔偿责任。“但是,台湾“国 家赔偿法”本身对何谓公有公共设施并未解释。日本《赔偿 法》第2条采用了 “公营造物”的概念,该条规定:“因道 路、河川、或者其他公共营造物之设置或管理有瑕疵,致他 人受损害时,国家或公共团体对此应负赔偿责任。”该概念 是从德国行政法引入的。其他大陆法系的国家赔偿法中也存 在类似公有公共设施的概念。例如,德国1981年颁布的《国 家赔偿法》(草案)第1条第2项规定:“公权力主体对于 因技术性设施之故障所生权利之侵害,亦负赔偿之责。”法 国行政法中则有公共工程和公共建筑物等概念,与公有公共 设施的概念有所重合。[7] 三、我国公有公共设施赔偿的现状 截至目前,我国尚没有关于公有公共设施致害赔偿的专 门立法,民事法律中也没有针对公有公共设施致害赔偿的专 门规定,国家赔偿法也没有涉及公有公共设施致害赔偿。例 如,《中华人民共和国国家赔偿法》第2条第1款规定:“国 家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和 其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国 家赔偿的权利。”根据该法,我国公民有权获得两类国家赔 偿:行政赔偿和刑事赔偿,而这其中并没有涉及公有公共设 施致害赔偿问题。《关于中华人民共和国国家赔偿法草案的 说明》对此给出的理由是“公有公共设施因设置、管理欠缺 发生的赔偿问题不属违法行使职权的问题,不纳入国家赔偿 范围,受害人可以依照民法通则有关规定,向负责管理的企 业、事业单位请求赔偿。”而对于由政府设置并由政府实施 具体管理的公共设施致害引起的赔偿责任,在现行《国家赔 偿法》中没有明确规定,在实践中也常作为民事侵权案件处 理。依照《说明》的指引,处理该类赔偿问题的法 律依据是《民法通则》的“有关规定”,即“建筑物或者其 他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠 落造成他人损害的,它的所有人或者管理人应当承担民事责 任,但能够证明自己没有过错的除外“。2003年12月4日 出台的《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律 若干问题的解释》