论我国公有公共设施赔偿责任问题

论我国公有公共设施赔偿责任问题 ［摘要］由于现代福利国家的形成，主权理论逐渐 被公共服务的观念所取代，并且随着社会的发展，公共服务 的内容日趋复杂化、技术化、专业化，政府在提供社会服务 时又不得不大量地利用各种资源，包括各种公共设施，从而 能够达到一定的行政目的。大量的公有公共设施的存在，导 致因公有公共设施致害的情形也增多。本文简单介绍了国内 外关于公有公共设施致害赔偿制度的现状，并结合一则典型 案例对我国公有公共设施致害赔偿制度的发展提出一些建 议。 一、案情简介 湖南长沙市的张建云家的房子自从2005年10月开始， 三个月内七次被重型大货车所撞。警方调查发现，老张家门 前有两条路，一条是老路，南北走向的书院路；一条是东西 走向的湘府西路，这条路是2005年10月1日才开通的。两 条路在老张家门前汇合，形成一个丁字路口，老张家就在这 丁字路口处，但是车为什么会偏偏撞向他家呢交警部门认 为，发生车祸的主要原因有两点第一是司机对路况不熟； 第二司机不知道前方是急转弯路口，在转弯时没有减速才造 成了侧翻，撞向了老张家的房子。在这之后，交警部门及时 在老张家门前的这条路上设置了减速丘，并安装了限速标志 以及事故多发的警示牌。但效果并不理想，2005年11月 19日，老张家又被撞了。接下来，不到三个月的时间，老张 家竟然接二连三地发生了七次车祸。经过仔细分析，交警部 门终于找到了事故频发的一个原因，就是转弯的外侧低，内 测高，形成一个反差，使得车辆转弯的时候，因为离心力的 作用造成翻车。在正常情况下，右转弯的路面应该是内低外 高，但这个路面的情况则恰恰相反，是内高外低，正好是离 心力和重力分力合在一起，导致车辆翻车事故频频发生。专 家和交警部门的观点一样，老张家所在的丁字路口路面施工 不当是事故频发的主要原因。但是从道路设计部门、施工部 门到监理部门一直在相互推诿，使得老张至今仍然在过着担 惊受怕的日子。 从案例我们可以看出，这是一个典型的公有公共设施致 害的案例。近年来类似的案例时有发生，其中影响较大、较 有代表性的有王烈风诉千阳县公路段损害赔偿案，南京机场 高速公路案，重庆彩虹桥垮塌案等，围绕着这些案件，我国 法学界也展开了热烈的探讨。大家观点不一，众说纷纭，主 要集中在以下一些问题公有公共设施的含义，公有公共设 施致害是否应纳入国家赔偿共有公共设施致害国家赔偿 制度的构建等。本文也打算按着这个思路，对比国外有关公 有公共设施致害赔偿的经验，并结合“长沙”的这个案例， 对我国公有公共设施致害赔偿制度作一粗浅探讨。 二、公有公共设施的含义 我国法律上并未使用“公有公共设施”这一术语，学者 们在讨论相关赔偿时使用的称谓很不统一，但大部分学者使 用了 “公有公共设施”这一术语。公有公共设施包括“公 有”、“公共”和“公共设施”三个方面。首先对于“公 有”的涵义，有学者认为公共设施以国家、公共团体或者其 他公法人所有为限［1］,私人出借或者借与国家为公共目的 使用的公共设施不在此范围内。如果因此类设施或者管理存 在欠缺，导致他人人身或者财产损害，被害人只能按照民 法通则第126条规定或者按照铁路法等特别法的规定, 向所有人请求赔偿，国家并不承担损害赔偿责任；而有学者 认为公有不以国家所有为限，不看重所有权归属，事实上处 于行政主体管理状态者即可［2］。笔者赞同后一种观点，因 为设置和管理公共设施之所以成为国家的一项公务活动，在 于它是国家为了公共目的，而向公众提供使用的活动，国家 所有权的存在与否并不是关键。只要为了公众使用的目的， 国家在事实上管理公共设施即应当适用相应的公法制度，而 无论这种管理源自所有权、租借、法律授权甚至无权限的管 理［3］。比如，警察为追捕疑犯而临时借用公民的汽车，这 时，虽然汽车的所有权依然是公民的，但是为了公共目的， 此时汽车已处于国家事实上的管理状态中。其次，对于“公 共”的涵义，理论界有广义、狭义之分。狭义理解的“公共” 认为仅以供社会公众利用为限［4］。广义的解释认为，公共 设施是为公共目的设置的物质设备，不以供一般国民使用为 限，行政主体供自己使用之物亦包括在内。笔者同意狭义的 解释，所谓“公共”应当指国家为公务目的供一般公众使 用，不包括专供行政机关自身使用之物。因为前者是直接以 满足公共利益为目的的活动，属于公务，应当适用特殊的公 法制度。后者只是间接地满足公共利益的行为，其性质与私 产管理行为无异，没有必要适用特殊的法律制度［5］。再次, 对于“公共设施”的涵义，是指有体物或者其他物之设备， 不包括人的行为或无形的财产。设施主要包括不动产，对于 是否包括动产，学界存在争议。 综上，“公有公共设施是指由行政机关或特许的公务法 人设置或管理，供公众使用的设施，包括公路、铁路、桥梁、 码头、堤防、下水道、车站、机场、自来水、煤气供应站等”。 ［6］其实“公有公共设施是我国台湾地区立法中使用的名 词，台湾地区1981年实行的“国家赔偿法第3条规定 “公有公共设施因设置或管理有欠缺，致人民生命、身体或 财产受损害者，国家应负损害赔偿责任。但是，台湾“国 家赔偿法”本身对何谓公有公共设施并未解释。日本赔偿 法第2条采用了 “公营造物”的概念，该条规定“因道 路、河川、或者其他公共营造物之设置或管理有瑕疵，致他 人受损害时，国家或公共团体对此应负赔偿责任。”该概念 是从德国行政法引入的。其他大陆法系的国家赔偿法中也存 在类似公有公共设施的概念。例如，德国1981年颁布的国 家赔偿法（草案）第1条第2项规定“公权力主体对于 因技术性设施之故障所生权利之侵害，亦负赔偿之责。”法 国行政法中则有公共工程和公共建筑物等概念，与公有公共 设施的概念有所重合。[7] 三、我国公有公共设施赔偿的现状 截至目前，我国尚没有关于公有公共设施致害赔偿的专 门立法，民事法律中也没有针对公有公共设施致害赔偿的专 门规定，国家赔偿法也没有涉及公有公共设施致害赔偿。例 如，中华人民共和国国家赔偿法第2条第1款规定“国 家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和 其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国 家赔偿的权利。”根据该法，我国公民有权获得两类国家赔 偿行政赔偿和刑事赔偿，而这其中并没有涉及公有公共设 施致害赔偿问题。关于中华人民共和国国家赔偿法草案的 说明对此给出的理由是“公有公共设施因设置、管理欠缺 发生的赔偿问题不属违法行使职权的问题，不纳入国家赔偿 范围，受害人可以依照民法通则有关规定，向负责管理的企 业、事业单位请求赔偿。”而对于由政府设置并由政府实施 具体管理的公共设施致害引起的赔偿责任，在现行国家赔 偿法中没有明确规定，在实践中也常作为民事侵权案件处 理。依照说明的指引，处理该类赔偿问题的法 律依据是民法通则的“有关规定”，即“建筑物或者其 他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠 落造成他人损害的，它的所有人或者管理人应当承担民事责 任，但能够证明自己没有过错的除外。2003年12月4日 出台的最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律 若干问题的解释