现代财政管理与行政事业单位国有资产管理关系探讨

现代财政管理与行政事业单位国有资产管理关系探讨-行政 管理 现代财政管理与行政事业单位国有资产管理关系探讨 杨正华陈蔚欧阳光辉 （湖南省财政厅资产管理处湖南•长沙） 摘要:本文在我国完善国有资产管理体制、加快推进现代财税体制改革 的背景下，从现代财政与行政事业单位国有资产管理的内在联系入手，探讨了现 代财政管理对行政事业单位国有资产管理的基本要求，为深化国有资产管理体制 机制改革提出相应的策略构想。 关键词 :现代财政制度;行政事业单位;国有资产管理 —、引言 建立现代财政制度是党的十八届三中全会立足全局、面向未来提出的重 要战略思想。加强行政事业单位国有资产管理是财政工作的重要组成部分,也是 完善财政治理体系、建立现代财政制度的基础环节。行政事业单位国有资产作为 —项公共财产,其最终所有者为全体国民,现代财政的本质属性决定,只有通过 财政管理活动才能让全体国民对公共财产的所有者权益最终得以实现，使国有资 产的公共属性惠及广大民众。正因如此,国务院1998年批准的财政部“三定“ 方案即明确规定，由财政部负责”拟定政府公共财产管理的规章制度并对执行情 况进行监督“ 0多年来,各级财政制定出台了一系列规章制度,对国有资产管理 活动进行了全面规范。然而，一些部门和单位长期囿于“部门意识“，习惯从“部 门“的角度来看待和理解财政，认为财政政策就是财政部门的政策，财政出台的 制度办法只能在财政系统执行，忽视了财政政策的社会性、公共性及其内含国家 权利的强制性。这样一种有失偏颇的认识和观念，使得财政部门代表国家出台的 相关文件制度未得到很好的执行，一些文件制度明确的资产管理体制、管理原则 形同虚设，财政的国有资产综合管理主体地位不断弱化，影响了行政事业单位国 有资产管理的进一步良性健康发展。基于此,本文从分析现代财政管理与行政事 业单位国有资产管理的内在联系人手,着重探讨现代财政管理对行政事业单位国 有资产管理的本质要求，以期厘清一直以来困扰资产管理的一些根本性问题,找 到统一思想认识、优化制度设计的基本策略和途径。 二、现代财政管理与行政事业单位国有资产管理的内在联系 我国现代财政管理发车刃于1998年开始的公共财政体制建设,是新时期 为适应国家治理能力现代化建设需要,在融入了财税体制改革的时代特征基础上 提出的新的战略构想。它与公共财政一脉形成,具有公共性、非营利性、法制性 等基本特征。现代财政管理与行政事业单位国有资产管理具有密不可分的内在联 系，两者均以市场失灵和公共产品(public goods)理论为逻辑起点。 1 •公共产品理论与行政事业单位国有资产管理的范围 公共产品理论是建设现代财政制度重要的基础理论。理顺政府与市场及 政府各部门间的关系是建立现代财政制度的主线。根据公共产品理论，行政事业 单位国有资产范围可以界定如下:第一,从效率的角度来看,一方面,政府负有 提供各种纯公共产品的职能，而纯公共产品在实物形态上无法像私人产品一样可 以分割到每一个人的手里,因而纯公共产品就应归属于国有资产，由国家代表全 体人民来拥有它的公共产权，这些国有资产包括国防部门、司法机关及其他各级 政府履行其职责所必须的装备、设施等，主要体现为各行政单位所拥有的国有资 产。另一方面，许多公共性很强的准公共产品近似地也可作为纯公共产品来对待, 也应由国家作为国有资产来管理。这些物品包括公共卫生设施、文化、教育、体 育设施等等。这些资产主要表现为各级各类事业单位所拥有的国有资产。第二, 从公平的角度来看,政府为履行社会保障职能，实现收入的再分配所拥有的一部 分社会资产，也属行政事业单位国有资产管理的范畴。因此，现代财政理论认为, 那些政府履行其规范的现代财政职能所必须的资产均应纳入到行政事业单位国 有资产的管理范同中来。超配资产应该通过财政调控等措施进行重新分配，以便 发挥出资产应有的使用价值。 2. 行政事业单位国有资产管理是现代财政管理的重要职能 财政管理一般具有资源配置、收入分配、稳定经济等职能。行政事业单 位国有资产主要形成于财政预算分配活动,是行政事业单位履行职能的基础。从 广义上看,资产不仅包括实物形态的经济资源,也包括以资金、有价证券等形态 存在的流动资产。行政事业单位国有资产能否科学合理配置和有效使用是公共部 门能否顺利地为社会提供公共产品和公共服务的重要物质保障。因此,行政事业 单位国有资产的性质和作用决定了它在现代财政体系中的重要地位，而管理这部 分资产也必然会成为现代财政的重要职能之一。 3. 建设现代财政制度要求加强行政事业单位国有资产管理 现代财政是为满足社会公共需要,以政府为主体进行的分配活动。现代 财政要求对财政收支活动的全过程进行监督，以提高财政资金使用的规范性、安 全性和有效性。行政事业单位国有资产主要是由财政性资金形成的。行政事业单 位国有资产的管理是预算管理的延伸,与部门预算、国库集中收付制度、政府采 购制度、”收支两条线”管理改革一样,都是现代财政的重要内容。 三、现代财政管理对行政事业单位国有资产管理的基本要求 党的十八届三中全会把财政工作的重要性提升到了国家治理的基础和 重要支柱高度，并提出了建立现代财政制度的战略思想，这对规范和加强行政事 业单位国有资产管理提出了新的更高的要求。 1在管理体制上应做到相关主体责权利关系明确 国有资产管理体制是有关国有资产管理的各种机制、组织安排和规则的 总称,其基本功能在于对国有资产管理的权限在相关管理主体之间进行适当划 分,以正确处理各方面关系,实现各主体按照国家方针、政策的要求,完成国有 资产管理的目标和任务。在现代财政体系下，行政事业单位国有资产管理体制的 作用就是要合理确定和调整有关方面的责权利关系,保障国有资产管理良性有序 运转。基于当前资产管理体制上存在的部门职责不清、管理关系不顺等问题,首 要的是要以立法形式出台资产管理制度和办法，从法律层面明确资产管理的原 则、目标、任务和分工等内容,从根本上理顺财政管理与财政资产管理及财政资 产管理与其他部门单位资产管理的关系。这其中，明确所有权管理主体是核心。 行政事业单位国有资产所有权归国家，具体由各级政府分级监管。各级财政部门 作为肩负“为国理财“使命的公共部门，天然具有对行政事业单位国有资产实施 综合管理的主体资格,相应享有资产的收益权、处置权和调剂权等权利，这也是 行使国家公共财权的必然要求。在此基础上,国有资产管理的具体职能需要在主 管部门和行政事业单位之间进行必要的配置。其结果是要达到在纵向上中央与地 方，横向上财政部门、主管部门和行政事业单位之间实现合理集权与分权,以充 分调动各种积极因素,达到国有资产管理的预期效果。 2.在管理目标上应追求社会效益与经济效益的协调平衡 财政管理目标是财政管理活动的基本依据，也是检验和考核财政管理成 效的标准。行政事业单位国有资产的性质决定它不宜按照单纯的“成本效益“观 念来确定其管理目标。对行政事业单位国有资产而言，其主要功能是为政府运行 和社会事业服务,对这部分资产的管理所费的成本是无法通过收费来弥补的。因 而,在现代财政框架下对于这部分资产的管理,应以追求社会效益为主,以实现 ”配置