疫情治理的三种秩序模式

疫情治理的三种秩序模式疫情治理的三种秩序模式 ——兼议智能法治的机制设计 程金华 作者简介：程金华，上海交通大学凯原法学院教授、中国法与社会研究院研究员。 本文原载于《上海交通大学学报》2020 年第 5 期。因原文篇幅较长，为编辑便宜，已略去 注释。如需引用，请查看原文。感谢作者授权发布，若欲转载，请联系《法的社会视野》 微信公众号。 内容摘要内容摘要至今为止，中国针对新冠肺炎的防控取得了阶段性胜利，从中也展现了“秩 序优先”的中国国家治理模式在风险应对和应急管理中的固有价值。当然，与此同时， 我们建构疫情防控所需社会秩序的成本和收益也值得认真总结、反思和提炼。本文归纳 了中国在建立并维持社会秩序中所先后采纳、不同程度上实践的三种秩序模式，即“物 理强制秩序” 、 “数据理性秩序”和“智能法治秩序” ，并对这三种秩序建构模式的内涵 进行了分析，对各自的优缺点进行了比较。本文主张应当优化并升级疫情防控的智能法 治秩序，以降低疫情防控的整体社会成本，并归纳了六个方面的具体工作机制，供实践 操作参考。 关键词关键词 新冠肺炎 国家治理 疫情防控 智能法治 一、新冠肺炎的系统风险与秩序建构逻辑一、新冠肺炎的系统风险与秩序建构逻辑 中国针对新冠肺炎的防控至今已经取得了阶段性胜利。 一方面， 正如世界卫生组织等所 赞许的那样，我们的成绩可圈可点、 经验值得总结。但在另一方面，我们所付出的整体社会 成本也应当认真对待，有必要对前期的防控政策进行反思，总结教训， 为将来谋。从大的方 面看，中国与美国、日本等国家的疫情防控采取了非常不一样的治理模式。 中国模式强调的 是以自上而下的方式确立并严格防范病情扩散的集体秩序， 并辅之以事后的严格问责。 美国 模式更多是采取自下而上的个体选择， 并通过市场法则来惩罚选择失误的群体， 包括未能做 好身体防护的个人、没能做出正确决策的政客和未能及时封城的地区。 当然，上述差异并非 是绝对的， 中国模式也蕴含了个体选择和地方差异的可能， 美国模式也存在政府强制和全国 统一的倾向。其他国家针对新冠肺炎的治理方式， 或多或少地偏向中国或者美国模式， 或者 在两者中间。这种“秩序优先”或者“自由优先”的中外治理模式的选择偏好，并非只体现 在本次疫情防控之中，在其他领域的治理中，也是非常普遍的，并有深厚的历史渊源。 不过，与经济建设等常规的国家治理不一样的是，本次新冠疫情的防控更具有突发性、 连锁性和破坏性， 凸显出风险社会治理中决策的非常规性和非常态性。 有学者把新冠肺炎疫 情称之为“非传统安全危机” ，以区别于诸如猪瘟这样的“常态危机” ，并认为非常态危机会 导致复合性、系统性和异质性的冲突状态， 往往需要耗费大量资源全力予以应对。 王绍光则 把新冠肺炎的治理归类为“深度不确定条件下的决策” ，这种决策是在“未知之未知” （unknown unknows）条件下的决策，即决策相关的关键信息是未知的，且决策者并不知道 这些未知因素是什么。这种情况类似“陨石来袭” ，具有不可预见、小概率和影响超大的三 个显著特质，既比“灰犀牛”也比“黑天鹅”的情形更加罕见、更加不可预见。要在深度不 确定条件下进行有效决策， 必须依赖于如下四种能力： 及时的信息收集分析能力、 高效的组 织动员能力、灵巧的监测评估能力和快速的调整转变能力。因此， 对人力、物力和财力等资 源的快速动员能力，以及对有效社会秩序的建构和维持能力，被史无前例地被重视。 与常规时期相比， 疫情防控期间的社会秩序建构存在明显的差异。 常规社会秩序的确立 大致可以通过三种途径来实现，包括公民的自我选择、第三方私人执法和国家公权力规制。 其中， 国家公权力规制既可以是事前的行为管制 （比如行政许可） ， 也可以是事后的惩罚 （比 如刑事定罪） 。但是，新冠肺炎防控所要求的社会秩序明显具有事前性和强制性。面对新冠 肺炎这样的灾难，虽然理论上可以由公民自我选择或者第三方私人执法机制来建构社会秩 序。但是，如果事前的社会秩序未能有效确立，个人一旦感染，便会有极高的负外部性，以 及由此形成的潜在系统风险。 因此，面对新冠肺炎，通过国家公权力规制来确立社会秩序是 优先考虑的选项。基于同样的道理，国家公权力的事前介入优先于事后惩罚。 在这个意义上讲， 疫情防控所要求的社会秩序与常规国家治理所要求的社会秩序的差别， 有点类似金融市场秩序维护与一般市场秩序维护的差异， 即为了避免事发之后的系统性风险 和坍塌，因此对事前秩序的建构与维护就显得特别重要。 其基本逻辑是这样的： 公民感染新 冠肺炎虽然是个人的事，但是个人感染对家庭、社区/单位乃至整个社会而言都具有极强的 负外部性， 并可能产生引发整个社会坍塌的系统风险， 因此有必要通过事前的介入来确立一 种有利于社会整体的集体秩序——这种事前强制确立的社会秩序未必对所有个体都是有利 的，但是就疫情防控而言，对于社会整体是有利的。 鉴于新冠肺炎对于治理模式选择的历史性意义， 美国著名政治评论家汤姆斯· 弗里德曼 在其《纽约时报》专栏提出了一个非常有意思的看法。他认为，新冠肺炎将会是人类历史的 分水岭：之前是“新冠前史” ，之后是“新冠后史” 。在同篇评论文章中，弗里德曼引用了美 国马里兰大学心理学系教授米歇尔·盖尔芬德的观点，认为以中国、新加坡等为代表的 “紧 凑型社会” （tight society）的人们因为历史上经常吃灾难的苦头，所以倾向在灾害面前遵守 规矩，也极大地帮助他们在这次抗击新冠肺炎的战斗中获得胜利；反之，以美国、意大利、 巴西等为代表的 “松散型社会”（loose society） 的人们则因在历史上所经历的苦难磨练不多， 因此容易显得懒散和叛逆，导致在这次疫情防控中失去更多。 根据盖尔芬德的观点，紧凑型社会和松散型社会的差别， 是国民关于“秩序优先”还是 “自由优先”的不同选择偏好。应该说，这是一个有洞见。但是，该观点并不完全新颖。正 如潘岳主张，中国国家治理中的“秩序优先”和欧美国家治理中的“自由优先”的历史根源 可以分别追朔到战国晚期的“大一统”思想和古希腊时期的“自治”观念。深受儒家价值观 和共产革命传统的影响， 中国人比较强调集体秩序， 包括要求人们行动的整齐划一。 在新冠 肺炎防控中，强调群体的集体秩序和行为的整齐划一， 的确有一定的优势， 并在实践中得到 了很好验证。 进一步讲， 虽然新冠肺炎爆发是一个小概率的事件， 但是类似的其他社会风险却是越来 越多。第二次世界大战以来， 现代工业社会日益纵深发展， 在给人们带来更多物质文明的同 时， 也不断呈现了其“张牙舞爪”的一面， 并直接引发了西方学术界对现代化的批判性反思。 德国社会学家乌尔里希· 贝克和英国社会理论家安东尼· 吉登斯同时提出的“自反性现代化” 非常具有代表性，以及与之相关的是贝克关于“风险社会”以及“第二现代性”的理论建 构。根据上述贝克和吉登斯的观点， 人类在成功从传统农业社会发展到现代工业社会， 实现 从“前现代性”发展到“第一现代性”的同时，在科技和经济领域出现了巨大的、不可知、 跨越民族国家的风险， 也就是转型到“第二现代性”或者“自反性现代性”， 跨入现代全球 风险社会的阶段。在其经典著作 《风