我国城镇职工养老保险制度改革回顾

我国城镇职工养老保险制度改革回顾 养老保险制度是社会保险制度的一部分，主要是指国家和社会根据一定 的法律和法规，在劳动者达到国家规定年龄退出劳动岗位后，给以一定的物 质保障，以维持其基本生活的制度。它的基本要求是在法定范围内的老年人 完全或基本退出社会劳动生活后自动发生作用。目的是为保障老年人的基本 生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源，以社会保险手段来达到保障的目 的。养老保险制度一般分为城镇职工养老保险制度和农村养老保险制度。我 国的城镇职工养老保险制度从无到有，从计划经济模式转变到市场经济模 式，从“摸着石头过河”到一步步推进，再向纵深发展，经历了一系列艰辛 的过程。在改革开放 30 年之际，我们有必要对此做一个简单的回顾，以达 到检验成果、总结经验、认识不足的目的。 一、新中国成立后城镇养老保险制度的模式 中华人民共和国成立以后，城镇企业职工的退休办法是按照 1951 年 2 月政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》 ，国家机关工作人员的退 休由 1952 年 10 月颁布的《中央人民政府人事部关于颁发各级人民政府工作 人员退职处理暂行办法的通知》所下达的办法进行的。当时的职工，大多是 解放后招收的，全国只有企业职工 800 万名。1952 年全国退休人员仅有 2 万名，平均400 名职工才相应有一个退休者，因此实行的是现收现付制的劳 动保险模式，并且是具有全国范围内的跨企业统筹养老保险的形式。 1955 年 12 月国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》 ，分 别规定了男女职工的退休年龄、退休工资的领取等问题。根据这一办法，50 年代退休人员基本上领取的退休金大多相当于工资的 50%左右。这与世界大 多数国家的养老金与工资之间的比例相仿。这一基本制度一直延续到1966 年“文革”开始之前。 “文革”开始不久，财政部在有关文件中规定： “国营企业一律停止提 取工会经费和劳动保险金，企业的退休职工、长期病号和其他劳保开支，改 在企业营业外列支。 ”这样，已经开始社会化的劳动保险又走上了企业包办 的回头路，社会保险倒退为企业保险和单位保险。 二、 “文革”结束后养老退休制度的演变 “文革”后，国务院于 1978 年 5 月颁布了《国务院关于工人退休、退 职的暂行办法》 。根据新办法的规定，不仅退休年龄明显放宽，领取养老金 的标准比 50 年代的规定也提高了，这实际上使养老金与工资的替代率大幅 度提高，并成为养老金负担逐年加大的重要原因。另外，该办法存在着明显 的鼓励早退休的倾向，以便使大批反城待业青年尽早进入工作岗位。这样， 退休人员从 1978 年到 1985 年增加了 4 倍，养老金费用从占城市职工工资的 2.8%上升到 10.6%。1978 年 5 月至 1982 年 2 月，国务院颁布了一系列关于 干部退休、新中国诞生前参加革命工作的老干部离、退休制度的规定，又使 全国养老金替代率大幅度提高。在此影响下，一些有特殊贡献的老专家、学 者、医生和教师也都提高了养老金与工资的替代率，这部分人的退休费与解 放后参加工作的人员退休费悬殊，为了缩小这种差距，国家又对后者给以补 贴。这样我国养老金高替代率的局面就形成了。 三、80 年代养老保险制度的改革 80 年代养老保险制度的改革从退休基金统筹开始。1983 年，全国退休 职工达 1300 万人，其中全民单位的 1015 万人，相当于在职职工的 11.2%， 比 1978 年的 314 万增加了近 1000 万人。退休费用 87 亿元，其中全民单位 的 74 亿元，相当于工资总额的 9.3%，比 1978 年的 17 亿元增加了 70 亿元。 如何筹集和使用好这笔巨额费用，靠企业保险的模式难以完成，实行改革势 在必行。 1984 年中央在广东东莞、 江门等地首先试点，在试点的基础上劳动人事 部于 1985 年 1 月发出了《劳动人事部保险福利局关于做好统筹退休基金与 退休职工服务管理工作的意见》 。这个意见规定了统筹的范围为全民所有制 企业、事业单位和党政机关、群众团体。统筹的项目包括所有用于支付退休 职工的各项费用、退休基金的提取，企业单位在“营业外支出”项 列支。机关、团体、事业单位从行政、事业费中列支，也可采取编造预算办 法，从财政统一拨专款。退休基金的管理，存入银行，利息转入退休基金， 不征税费。同时建立社会保险事业管理局，隶属劳动部门，管理费由退休基 金提取。这个《意见》基本上奠定了养老金统筹的政策框架。 1986 年国务院 又颁布了 77 号文件，建立了市一级的国有企业养老金统筹机制。企业保留 实际发放养老金的职能，通过对参加统筹的企业统一规定一定的缴纳率建立 统筹基金，实行差额上缴或下拨，基本上为企业公平竞争建立了良好的社会 环境。 在 80 年代，与养老退休金社会统筹改革相提并论的还有一项重大的改 革， 这就是建立了劳动合同制工人的养老保险制度。1986 年国务院发布改革 劳动制度四项规定，决定国营企业所招工人一律实行劳动合同制，彻底打破 “大锅饭”和“铁饭碗” 。规定中明确了合同制工人退休养老保险办法，企 业按照劳动合同制工人工资总额的 15%左右，劳动合同制工人按照不超过本 人工资 3%缴纳退休养老保险基金。这是我国养老保险制度改革的重大突破， 打破了养老费用由企业全部包揽的旧模式，开创了个人缴纳部分养老金加以 储存的新模式。到1991 年底，有近1600 万劳动合同制工人参加了养老退休 保险，并积累了近 70 亿养老保险基金。少数达到退休年龄的劳动合同制工 人开始按月领取基本养老金。这对巩固和发展合同用工制度起了积极作用。 四、90 年代初期养老保险制度的第一次改革 80 年代的养老保险制度改革取得了一些成绩， 但更大的问题也逐渐显露 出来。由于退休人数的激增，养老金替代率的上升，使养老负担日益沉重， 90 年代初期养老保险面临的形势与体制的弊端集中体现出来。据联合国预 测，中国人的平均年龄到 2050 年将达到 45 岁，这是一个很高的数字。中国 靠独生子女政策控制了人口增长，人口年龄结构的发展趋势已越来越像发达 工业国，只不过，德国和美国在步入老龄化社会时已达到了比中国高得多的 生活水平。联合国的一份报告强调说，从没有一个国家尚处在中国这样的发 展阶段便开始老龄化，这将给中国的养老制度带来巨大挑战。德意志银行估 算，若中国不改变退休年龄，则2050 年，每 100 名劳动者就要供养 79 名退 休者。另外，现行养老制度覆盖面小，不利于劳动力的流动。我国的养老退 休制度仅限于国家机关、事业单位、国营企业和部分集体企业的职工， 3/4 左右的老人没有实现养老退休，不利于社会的安定。不同单位之间，养老待 遇差别狠大，许多人为了保持固定的养老退休待遇不愿流向更能发挥作用的 岗位，浪费了人力资源。还有一个棘手的问题就是养老基金筹措渠道单一， 给付制度有待完善。现行退休费的筹措渠道比较单一，从本质上来说基本由 国家负担，长此以往，肯定难以承担。在给付制度上也不够完善。养老保险 金的发放、退休人员的管理服务大部分地区还以企业为主，社区功能发挥不 够。最后不容忽视的一点是独生子女政策动摇了大家庭养老的传统，将来一