社区养老服务发展评价指标体系

社区养老服务发展评价指标体系 我国当前的社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老 等三个部分组成。随着我国经济社会的持续发展，加上独生子女政策 导致的家庭结构发生了深层次的变化，面对家庭“空巢”化和市场经 济竞争日益激烈的现实，传统家庭养老模式面临极大危机。另一方面， 除了公办的机构养老面临一床难求“等不起”的难题;另一方面，西方 发达国家养老机构的模式，也可能在我国面临“水土不服”的风险。 以高端养老机构为例，在我国未富先老的社会经济条件下，有限的支 付水平限制了高端养老机构的定价空间，护理服务的高人力、高管理 成本也抑制了高端养老机构的利润。高端养老机构空置率高，“付不 起”已成普遍现象。所以，当前，大力发展介于居家养老和机构养老 之间的社区养老是我国当前养老模式的必然选择。本文旨在依托我国 强有力城镇基层社区管理组织，创新我国社区养老模式的实践与发展。 1 资料与原则 1.1 资料来源 1.1.1 国际研究进展为了更好地应对老龄化，2012 年世界卫生组织选 择世界卫生日的主题〔1〕是“老龄化与健康”，口号是“健康有益长 寿”。如，肯特大学个人社会服务研究小组发布的“健康与社会照料 单位成本”2013 年度报告〔2〕;欧洲六国的国家卫生和社会保障系统 中，关于老年人护理需要与社会照料服务的范围〔3〕。 1.1.2 国内统计资料主要有：①参考与老年人社区服务相关的统计资 料，包括中国统计年鉴、中国卫生统计年鉴、中国民政统计年鉴、天 津统计年鉴等在内的各种全国性统计年鉴及国家及地方相关文件，如， 社会养老服务体系建设规划(2011～2015 年)的通知(国办发〔2011〕60 号)，社区服务体系建设规划(2011～2015 年)的通知(国办发〔2011〕 61 号)，关于加快发展养老服务业的若干意见(国发〔2013〕35 号)等。 ②选择天津高校的相关专家学者、部分不同年龄段的老年人、民政部 门的管理人员、老龄委工作人员、社区工作者对他们实行访谈，获得 最终指标。 1.1.3 实地调研数据参考天津市社区服务体系建设“十二五”规划、 关于建设老年日间照料服务中心(站)的实施意见等资料;设计天津市社 区养老服务发展情况调查表，重点调研天津滨海新区民政局、新港街 道社区服务中心。该中心经政府投资 2900 万元筹建，是当前天津市规 模最大(建筑面积 6500m2)、设备最为齐全的社区服务中心。 1.2 内涵与原则 1.2.1 内涵根据综合评价理论，评价指标体系构建之前应先明确评价 的目标，同时界定所要评价对象的范围和核心内容。所以在建立评价 指标体系之前首先应该明确社区养老服务的内涵。社区养老服务应该 包括生活照料、医疗保健、学习教育、健身娱乐、情感慰藉、法律咨 询、参与社会等内容。为满足老年人的需求，广义的社区养老服务应 包括衣食住行、医疗保健、学习教育、健身娱乐、情感慰藉、法律咨 询、生活援助、社会参与等内容〔4〕。 1.2.2 原则本文构建的指标体系符合科学性、前瞻性和可行性等原则。 (1)科学性：①在保证能够全面反映问题的前提下，尽可能选择较少的 指标，以均衡整个指标体系的代表性和轻量化;②指标体系中的每个指 标都内涵清晰，相对独立，并且各指标不存有相互重叠或存有因果关 系;③为尽可能避免出现争议，尽量选用客观指标，以简明、准确地反 映现实情况。(2)前瞻性：①指标体系的设置过程中同时参考我国较发 达城市社区养老服务现状和预期建设规划，体现未来发展目标;②为各 指标设定的目标满意值体现长期发展目标。(3)可行性：在构建指标体 系的过程中，所选择的评价指标应含义明确，同时充分考虑其数据的 可获得性、连续性和稳定性。所用数据必须保证连续规范、口径统一 并易于获得。 2 社区养老服务评价指标体系 2.1 社区养老服务 3C 要素从系统论研究角度出发，把“社区养老服务 发展”作为“社会养老服务发展”的一个核心组成系统，借鉴世界卫 生组织倡导的健康与积极老龄化理论，将“社区养老服务发展”包括 的内容分成三大要素：生活照料(LifeCare)、医疗保健(HealthCare) 和社会联系(SocialConnection)。社区养老服务系统是由生活照料、 医疗保健和社会联系三要素以品字型结构形式连接构成的满足社区养 老主要功能的有机系统。三要素之间功能既分别独立，又存有相互交 叉的公共部分，另外，三者的权重并不均等，按照老年服务需求的特 征，生活照料和医疗保健要素所占的比例较大(各 40%);而社会联系要 素占 20%。 2.2 指标体系结构在确定了组成社区养老服务系统3C 要素的基础上， 从硬件基础、软件建设和服务展开三个维度，分别对生活照料、医疗 保健和社会联系三要素实行分解，基本结构如图1。其中，硬件基础主 要考察相对应社区养老服务的机构设置、硬件设施、资金支持等方面; 软件建设主要考察社区养老服务的人员配备和制度建设等方面;服务展 开主要考察服务设施使用情况、工作完成情况和服务质量评价等方面。 2.3 指标构成及说明经过以上分析，同时结合社会养老服务体系建设 规划(2011～2015 年)及各地区社区养老服务管理规范，最终构建了适 合我国国情的，基于 3C 要素的社区养老服务发展评价指标体系。该指 标体系由静态的基本现状评价———“社区养老服务评价指标体系” 和动态的发展水平测度———“社区养老服务发展指数”两部分组成。 社区养老服务评价指标体系包含 3C 要素，各要素又基于 53 个评价三 级指标，分别从硬件基础、软件建设和服务展开三个维度实行了细化 分解。 2.3.1 生活照料服务评价生活照料服务具体包括家政服务、紧急呼叫 服务，餐饮服务、托老服务等。综合各地区实际情况，当前可提供生 活照料服务的机构主要是日间照料中心和社区(居家养老)服务中心， 其他还包括社区食堂、虚拟养老服务中心、养老机构和部分志愿者队 伍。为科学地评价各地区社区生活照料服务工作的展开情况，选择服 务覆盖率、社区养老服务中心的建筑面积、平均每个社区拥有社区服 务站的个数等几个指标，重点反映社区养老服务硬件设施及信息网络 的建设。采用服务和管理人员数量反映人才队伍的数量，服务人员中 接受过专业护理培训的员工所占比例等反映人才队伍的专业化水准， 服务项目种类、规章制度完善水准反映服务的规范化水准。选择服务 机构日均服务人次等反映服务设施的使用情况，各项工作的档案完整 度反映制度执行情况，服务对象满意度反映服务质量。生活照料服务 评价子体系确保了选择社区养老的老年人的基本生活照料需求，大大 降低了老年人对家庭成员的依赖性。 2.3.2 医疗保健服务评价通过对社区老年人的调查表明〔5〕，被调查 老年人对社区服务的需求排在前四位的分别是医疗服务、保健康复服 务、家庭生活服务和老年人护理。社区内的医疗保健服务主要由社区 卫生服务中心提供，同时养老机构和志愿者队伍补充参与。医疗保健 服务的评价也从硬件基础、软件建设、服务发展等三方面实行，其中 硬件基础方面，考察的重点硬件设施及资金支持，选择的指标包括社 区卫生服务站个数、医疗设备配备达标率、全年政府补贴收入等。在 评价医疗保健服务的硬件基础时，难以从技术上将针对老年