[精品]论城中村的社区保障及城市化意义——以广州一城中村为例的研究

内容提要：高速城市化过程中，我国失地农民的社会保障问题异常突出。本研究以失地农民聚居的城中村 为例，发现在国家社会保障制度存在致命残缺，难以成为失地农民生活保障主要依赖的条件下，由农民的 自组织方式所实现的社区保障，能够为失地农民提供一种替代性的问题解决路径。而且，由于我国统一社 会保障体系的建立在相当时期内仍然还有困难，因此，城中村失地农民所依赖的社区保障及其城市化意义 值得关注。 关键词：城市化；城中村；社区保障；城中村社区保障 迄今为止20多年的改革开放进程中，我国城市化的旋律并不和谐，农民尤其成为各种城市化资源配 置的失利者。与此相关，农民拥有的土地资源越来越成为农民生活保障的重要依托，但同时，随着城市化 速度的加快，农地又必然地大量进入城市发展之用，由此而致的失地农民群体日益庞大。据估计，近10 多年来，因农地被征用而成为失地农民的人数大约有2400万，并在未来10年中还将继续形成至少2600 万失地农民。如此庞大群体的出现，与失地农民相关的一系列社会问题，特别是与基本生存发展相联系的 社会保障问题日益严峻。本研究以失地农民聚居的城中村为例，发现，依赖农民的自组织方式实现的社区 保障，能够为失地农民面临的保障缺失提供一条有效的解决路径。而且，我国统一社会保障体系的建立至 少在相当时期内仍有困难，因而，这一解决路径更具有关注价值。 一、城中村石牌村的社区保障概况 石牌村是目前广州城市中心区天河区历史最长的城中村之一。还在1994年，村庄土地就基本被征用 完毕，村社区范围与村民住宅聚落基本合而为一。随着城区的扩展，村社区实体所在、面积共016平方公 里的土著居民聚落逐渐为周边繁华的石牌东路、石牌西路、黄埔大道与天河南路所包围，形成典型的“都 市村庄1997年，作为农村建制的石牌村委会被撤销，原村居民近万人按地段归属四个新成立的居民委 员会，原村集体经济则改制为三骏企业集团公司。但改制后8年来，由于宏观社会制度、社区组织管理方 式与历史文化等等的原因，特别是非农化农民利益机制的作用，四个新成立的居委实际上一直以改制的二 骏公司为核心，形成具有过渡性特征的、同时具有浓厚村社型特质的社区共同体组织。 至今，人们仍然把原石牌村所在的社区称之为“村”，既是传统习惯的沿用，更指这种过渡性的特殊城 市社区。社区进入城市的过程，既是村社型共同体组织的再延伸过程，也是依附于其中的社区保障体系建 构或者完善的过程。这里，社区保障特指，通过动用社区资源，实现或者部分实现社区成员基本生活保障 与福利的机制与方式。石牌村社区保障的发展，实际上是与集体经济的飞速发展同步进行的。从20世纪 80年代中期起，一方面，村庄农地逐步被城市建设所征用，而土地非农转化中，失去土地这一最重要保障 资源的农民在加速度递增，这些人对社会保障有强大需求；另一方面，随着土地被征用，大量征地补偿款 与留用地资源投入到了集体经济的发展之中，村集体经济的基础越来越雄厚，且发展势头强劲，为失地农 民保障需求的满足创造了物质基础。当村庄土地全部非农化后，村庄便成为失地农民聚居的社区，蓬勃发 展的集体经济与失地农民生活保障需要的结合，使社区保障成为社区组织必须承担的重要工作。正是在村 庄土地非农化、失地农民与集体经济的关系演变中，社区保障不断地进入到了社区制度建设的视野。到撤 村转制的90年代末，以社区经济为基础的社区组织，基本上建成了完整的社区保障体系。 社区保障与福利，涉及面广泛，几乎包容了村民生活的所有领域，主要包括： (1) 基本物质生活保障。在社区组织对村民基本生活的保障上，主要是通过凡是非农化居民人人有 份的股份分配形式来实现。1994年，也即是在村庄土地基本被征用完毕的当年，进一步完善了一直沿用到 今的社区股份制度，规定凡是当时还是农业户口的居民，不论老幼、也不论是否参与过村集体劳动，人人 都可以获得数量不等的社区股份(一般参与劳动时间长，股份配置就多)，作为往后社区组织进行基本生 活分配的依据。据统计，村股民平均持股约20股，以2004年的股红分配为例，每股至少可以获得300元 以上的收入，即非农化村民平均最低年生活费至少在6000元以上，还略高于广州市最低生活保障线。 (2) 医疗保障。社区合作医疗是村里历史最长的社区保障之一，现在的社区合作医疗制度基本上是 人民公社时期合作医疗制度框架的发展，当然是在注入了更多经济资源基础上的发展。合作医疗制度规定, 凡是非农化的村民，都有资格参与社区合作医疗，获得在就医和保健上的优待。 (3) 老年生活保障。在1982年，村里就已经开始建立了农民退休金制度，规定村民凡男年满60岁， 女年满55岁者，每月可领取一定量的生活补助费。随集体经济的发展，补助费已作多次调整。现村里退 休老人每月可领取200元的退休金。 (4) 优先就业安置。由于社区完全置身于城市，非农化的村民在城市就业市场中竞争，难以避免地 陷入大规模失业境况。为此，在可能情况下，社区组织都是尽量优先安排本社区居民就业。 (5) 其他社区性福利。在村民子弟的入托、入学上，可以享有“自己人”的优惠政策，子弟在外拿了大 奖或考上大学，还可以享受社区组织颁发的种种奖励，村民死亡则可以获得一笔丧葬补助费。此外，社区 的许多公共活动中心与设施主要都是面向内部居民，开展的诸多社区服务项目也多是面向这个群体的。石 牌村的社区保障自成体系，在社区组织的边界内，人们享有从“摇篮”到“坟墓”的多重保障与福利。这些保 障与福利，成为失地农民进入城市生活，并最终实现与城市融合的最主要生存与发展保障方式。 二、城中村社区保障的机制与特点 市场化改革以来，由于国家全能全包的单位制体制弱化，出现了许多新情况新问题，急需政府性与单 位制组织以外的力量来消解。而在逐步脱离单位制体制以来，城市社区日益成为我国转型时期的新型结构 性社会因素，作为具有承接市场条件下诸多生活需求，以及连带不少相关社会需求的社区，在一定程度与 一定范围内具有解决或缓解社会问题之效，因此成为寻求问题解决的依托。我国城市社区建设的提出，包 括社区保障的提出正是基于这一背景。但山于社区功能的发挥，社区的组织化状况是基础，而我国城市社 区的组织网络整体发育水平低，社区可支配资源有限，特别是缺少关键因子，即社区的凝聚力与归属感， 使得社区建设与社区保障的开展，多处于初步状态，实践效果不理想。与此很大不同的是，在城中村社区， 不仅具有强大社区经济的资源基础，而且还具有直接传承的组织体系及其历史文化资源，这些特殊社区禀 赋共同决定了它具有发挥社区功能的潜质与现实能力。 (一)社区保障是城中村社区组织的一种必然选择 城中村社区保障与福利体系的建构，实际上与社区“拟单位制”现象的建构同义，因而其发生的机理与 社区“拟单位制”的建构基本相同。整个非农化过程中，甚至包括非农化过程完成以后，城中村组织一个很 值得注意的共同性现象是，与许许多多的非农化村庄一样，在自身的组织结构与功能的承续与再生中，往 往或多或少都带有社区组织单位制化的趋向，有些学者把这一事实称之为“村落单位制”现象(注1),并 认为，该现象被并非个别地产生出来，主要是由于我国城乡体制的某些贯通性，因而，促使非农化村