试论反垄断法的国际合作

试论反垄断法的国际合作试论反垄断法的国际合作 近年来，引入和加强竞争成为各国经济发展的一项重要 机制，随着经济全球化与贸易自由化，竞争法的国际合作日益重要。 反垄断法是竞争法律政策的重要组成部分， 反垄断法的国际合作同样 是竞争法律政策合作的一个重要方面。 根据联合国贸易和发展会议秘书处的报告《竞争政策问题及所用机 制方面国际合作的经验》 ，从广义理解，竞争法和竞争政策领域的国 际合作可以涵盖“（1）旨在避免各国政府之间发生冲突的合作； （2） 旨在便利执行反对限制性商业惯例的法规的合作； （3）为竞争法和竞 争政策的制定、改革或执行提供技术援助， 由这方面经验较多的国家 提供给经验较少的国家； （4）促进竞争法或竞争政策的趋同或协调； （5）在区域集团范围内加强一体化”。[1] WTO 同样正在积极地推动各国竞争法在上述范围的合作。 根据 2001 年多哈部长会议决定， 在世界贸易组织 2002 年至 2005 年进行的新一 轮多边谈判中，竞争政策是议题之一， 各成员国极有可能达成关于竞 争规则的协定。 本文主要侧重于国际上在统一协调反垄断立法和执法方面所进行的 合作努力，探讨反垄断法国际合作发展的原因， 介绍分析当前合作的 整体状况、合作的重要领域、合作的主要机制，并对未来国际合作趋 势以及我国反垄断立法的相应对策进行展望。 一、反垄断法国际合作兴起的原因分析 反垄断法国际合作的最早实践可以追溯到二战之后的哈瓦那宪章 （Havana Charter） 。二战之前的 19 世纪 30 时代与 40 年代之间，德 国、日本和意大利均将卡特尔组织作为战争动员的战略；战后，美国 的国会与反垄断机关调查发现了上述战争根源所在， 因此美国对国际 卡特尔有了极为厌恶排斥的态度。[2]1944 年罗斯福总统宣称，卡特 尔由于限制了对外经济中货物的自由流动， 必须对其进行控制。在此 背景下，美国支持建立一个维护国际贸易竞争秩序的国际贸易组织 （International Trade Organization，ITO） ，美国提出的国际贸易组织宪 章草案（即后来的哈瓦那宪章）对限制竞争的商业行为进行合作控制 作了规定。 1948 年 3 月， 探讨组建 ITO 的哈瓦那会议正式通过了哈瓦 那宪章。宪章第 5 章指出，“缔约国必须采取适当的措施，并与本组 织合作，管制国际贸易中限制竞争的商业实践， 如分割市场或者增强 垄断势力，而不管它们是由私人企业还是国营企业所为”。[3]然而由 于国际贸易组织的流产，哈瓦那宪章没有生效，此后数十年中，反垄 断法的国际合作没有较为实质的进展。 但是，近 20 年来，反垄断法的国际合作日渐兴盛。不仅美国等发达 国家高度重视，而且发展中国家也逐渐表现出了极大兴趣。 反垄断法 合作在各种双边、区域以及多边性层次展开。目前，美国、欧盟等发 达国家之间已经有了相当多的反垄断法合作双边协定； 一些区域性组 织，尤其是欧盟和 OECD，致力于成员国反垄断立法和执法合作的开 展；联合国贸易和发展会议、世界银行以及 WTO 等国际性组织亦纷 纷开展反垄断法国际合作的讨论与工作。 法律规则的演进总是反映现实的要求，反垄断法国际合作的开展同 样也根源于现阶段的世界经济状况。 当前国际经济的特征是企业经营 全球化与贸易投资自由化；然而与此同时，“全球化的经济并未产生 全球化的政府”，[4]各国反垄断立法执法情况各异。可以说，上述全 球化与自由化的交织进程以及全球性反垄断执法的分散， 正是各国开 展反垄断合作的驱动力所在。 首先，伴随经济的全球化，各种反垄断行为亦同样全球化， “既然垄 断的密谋者在全球范围内活动， 反垄断机构同样必须在全球范围内合 作”。[5]长期以来，美国一直依靠其反垄断法的域外适用对影响其本 国的国际性垄断行为进行执法；但是，在经济全球化的时代，美国日 益感到开展反垄断合作的必要性。 对此，美国司法部反垄断司负责人 Joel L. Klein 指出“当各种经济行为在日益大规模的全球化，强有力的 国际反垄断执法对保障美国企业有进行竞争的机会和动力至关重要。 强有力的反垄断执法不仅仅要求我们的执法有力迅速， 也要求我们能 够在需要时候从国外反垄断机构获得合作与协助” 。[6]所以，出于维 护自身经济利益的考虑，美国成为呼吁反垄断国际合作的急先锋。 然 而， 对于发展中国家， 同样可以从开展反垄断国际合作中收益。 对此， 一个典型的例子是：一家巴基斯坦公司对其所需购买的 4600 吨电解 洋铁进行招标，共有 6 家外国企业进行投标报价，其中三个出价最低 的企业分别是一家卢森堡公司 （报价出卖 2300 吨） 、 一家英国公司 （报 价出卖 1500 吨） 、一家德国公司（报价出卖 800 吨） 。三家出价最低 公司报出的销售量总和恰好是此次招标的采购数量， 巴基斯坦政府对 这明显可能涉嫌串标的行为进行调查， 然而由于巴基斯坦与有关国家 没有反垄断执法合作的协定， 最终未能在上述公司所在地获得足够证 据，调查不得不以失败告终。[7] 另一方面，贸易和投资自由化的进程也促使各国政府考虑进行反垄 断国际合作。近年来，世界各国在贸易和投资自由化的过程中，主要 着眼点在于消除各种关税壁垒和关税壁垒。 其中，最重要的成果即世 界贸易组织的诞生，由此，产生了一个全球性的多边贸易体制。 WTO 体制的本质特征在于消除来自政府的妨碍自由贸易的措施。 然而，仅 仅是消除来自政府方面的贸易壁垒并不能保障自由贸易的开展。 事实 上，来自企业的限制竞争行为，通过市场的划分、价格产量的合谋往 往比政府的限制措施更能阻碍自由贸易的开展。 例如，国内的生产商 可以通过独家交易协议或者参与国内分销商的联合抵制而排除国外 生产商的市场进入和竞争。因此，世界各国为了维护 WTO 所确立的 贸易和投资自由化政策的成果与有效性， 从而也维护自身的经济利益， 纷纷开始呼吁对国际贸易造成扭曲的国际性垄断行为进行合作执法。 对此，正如欧盟所指出，“贸易与竞争政策互动关系的核心就是促进 公平竞争。伴随一个限制政府制造贸易障碍的规则框架， 应该同时考 虑建立一个关注同样对 WTO 成员的贸易投资产生影响的企业限制竞 争行为的规则框架”。[8]而这正有赖于反垄断立法执法合作的深入开 展。 二、反垄断法国际合作的整体状况 当前，反垄断法国际合作主要在双边、区域及多边三个层级开展。 （一）双边合作 反垄断法双边合作可以通过下列形式实现： （1）重点在竞争法的执 法合作的双边协定；(2) 对于反托拉斯法规之下的刑事案和其他刑事 案都适用的双边法律互助条约；(3) 两国家间缔结的含有反托拉斯合 作条款的友好条约商务条约和航行条约；(4) 包括竞争法和竞争政策 在内的经济规章方面双边技术合作协定。[9] 美国作为反垄断国际执法的急先锋以及反垄断法国际合作的主要倡 导者，一直通过开展双边合作实现自己的目标。目前，美国签订的反 垄断双边合作协定数量居各国之首，主要有：1976 年《美利坚合众 国政府和德意志联邦共和国政府关于就限制性商业惯例开展相互合 作的协定》 、1982 年《美利坚合众国政府和澳大利亚政府关于合作处 理反托拉斯问题的协定》 、