《“鸟巢”的遗憾：国家体育场PPP项目融资模式案例分析》20170622

“鸟巢”的遗憾：国家体育场 PPP 项目融资模式案例分析 国家体育场是目前我国第一个采用 PPP 模式的公益性项目， 弥补了资金不足， 又利于分 散风险。 但只考虑到了有利于建设速度性和对奥运会的服务性而对赛后的运营未作出合理的 规划以及相应的风险控制，最终导致赛后运营的重大失误，不得不说这是鸟巢的一大憾事。 1. 项目背景 1.1 项目概况 国家体育场位于奥林匹克公园中心区南部， 工程总占地面积 21 公顷， 建筑面积 25.8 万 平方米，场内观众坐席约为 91000 个，其中临时坐席 11000 个，项目 2003 年 12 月 24 日开 工建设，2008 年 6 月 28 正式竣工。国家体育场有限责任公司负责国家体育场的融资和建设 工作，北京中信联合体体育场运营有限公司负责 30 年特许经营期内的国家体育场赛后运营 维护工作。 1.2 项目目标 首先在国家层面上， 国家体育场作为标志性的具有里程碑意义的建筑， 有利于加快北京 现代化进程； 同时本项目的建成有望充分的扩大奥林匹克运动的积极影响， 使首都北京的经 济发展、城市建设、社会进步和人民生活质量再上新台阶。在此过程中，将培训和雇佣高素 质的员工，运用先进的管理理念和从其他国家学习到的专业技术。政府应努力营造公平、公 开、 高效、 诚信的社会氛围。 在奥运会的准备和进行阶段， 希望能够通过现实而有效的努力， 在制度和管理方面树立创新典范，从而树立北京新风貌，中国新形象。其次在项目层面上， 除了满足举办奥运会的各项条件外，该项目的主要目标就是获取最大的利润。因此，项目的 设计、 融资、 建造、 运营、 维护、 移交等项目全寿命期阶段的工作都应围绕这个目标而展开。 国家体育场应满足举办奥运会的所有技术要求和标准， 并要不断地随着现代技术的发展而发 展，要合理安排所有赛事，为所有参赛运动员提供优质的服务。 奥运会期间， 国家体育场可容纳观众 100000 人， 其中临时座位 20000 个 （赛后可拆除） ， 承担开幕式、闭幕式、田径比赛和足球赛决赛等主要赛事。奥运会后，国家体育场可容纳观 众 80000 人，可承担特殊重大比赛（如世界田径锦标赛、世界杯足球赛等） 、各类常规赛事 （如亚运会、洲际综合性比赛、全国运动会等）以及非竞赛项目（如文艺演出、团体活动、 商业展示会等） 。 由于 PPP 项目的特殊性， 项目公司将独自享有项目的一切商业利益， 但同时必须承担项 目的一切损失。众所周知，PPP 项目与其设计、融资、建造和运营密切相关，因此，国家体 育场的设计建造必须恰当考虑对后续运营潜在的影响。有鉴于此，在体育场的建设阶段，项 目公司就积极与赛后对国家体育场的运营可能有兴趣的潜在公司进行必要的磋商和谈判。 例 如，据说国家体育场在赛后可能会成为北京国安足球俱乐部的主场，如果确有其事，这将是 对项目公司现金流的一个巨大保证。但实际上，许多现实性因素阻碍了这一预期的落成。 1.3 项目特点 一是世界同类体育场中规模最大、结构最复杂、技术难度最高、工期和质量要求最严格 的体育场，2005 年被英国《建筑新闻》评为“世界十大令人惊讶的建筑“之一； 二是公众项目，具有公益性，预期盈利低，运营难度大； 三是需要整合国内外多方资源， 包括： 融资、 设计、 施工、 采购、 运营管理、 风险控制、 保险、移交等多个方面； 四是意义重大，国家体育场是北京市的标志性建筑，也是北京市最大的，具有国际先进 水平的多功能体育场。 国家体育场将向世人展示的是中华民族的光荣和骄傲！ 国家体育场工 程不单单是我们国家的事情， 而直接就是一项世界的工程。 对于能够承担此项工程建设任务 的建设者来说，是无尚的光荣，肩负的是民族的期望和历史的重担！ 2. 项目的投融资结构 2.1 项目的合同结构 “鸟巢”项目的合同结构有三个关键的节点，即特许权协议、国际体育场协议以及联营 体协议。 2003 年 8 月 9 日，北京 2008 年奥运会主体育场——国家体育场举行项目签约仪式。中 标人中国中信集团联合体分别与北京市人民政府、 北京奥组委、 北京市国有资产有限责任公 司签署了《特许权协议》 、 《国家体育场协议》和《合作经营合同》三个合同协议。之后，联 合体与代表北京市政府的国有资产经营管理有限公司共同组建了项目公司——国家体育场 有限责任公司，该公司也如愿注册为中外合营企业，以享受相关税收优惠。 2.2 项目的投资结构 具体分析“鸟巢”的投资结构，项目总投资为 313900 万元，北京市国有资产经营有限 责任公司代表政府出资 58%，即投资 182062 万元，中信联合体出资 42%。在中信集团联合体 42%的投资中，中信集团所占比例为 65%、北京城建集团所占比例为 30%、美国金州公司所占 比例为 5%。而中信集团的投资又分为内资部分和外资部分，其中，内资部分占中信集团投 资比例的 90%，外资部分仅占 10%。 从投资方对“鸟巢”项目单独投资角度来看，北京市国有资产经营有限责任公司投资金 额约 182062 万元，占总投资的 58%；中信集团的投资金额约 85695 万元（内资约为 77125 万元， 外资约为 8570 万元） ， 约占总投资的 27.3%； 北京城建集团的投资金额约 39551 万元， 约占总投资的 12.6%；美国金州公司的投资金额约 6592 万元，约占总投资的 2.1%。 2.3 项目的融资结构 “鸟巢”的融资模式相对简单，分别由北京国资委和中信联合体直接安排项目融资，投 资者按比例出资用于项目的建设， 项目投资者直接承担对应比例的责任与义务。 资金不足部 分由国资委和联合体分别筹措，根据工程进度分批注入。体育场运营后的收入所得，根据与 贷款银行之间的现金流量管理协议进入贷款银行监控账户，并使用优先顺序的原则进行分 配，即先支付工程照常运行所发生的资本开支、管理费用，然后按计划偿还债务，盈余资金 按投资比例进行分配。 2.3.1 该融资结构中四个重要的组成部分 ① 政府的特许权协议 根据特许权协议的相关文件要求， 北京市政府作为国家体育场项目的真正发起者和特许 权合约结束后的项目拥有者， 为了以 PPP 方式实施国家体育场项目的建设， 提供了许多鼓励 和激励措施； 北京市政府为项目公司提供低价项目土地 （土地一级开发费为每平方米 1040 元） 。 这与 相邻地段高达每平方米 10000 元的土地相比确实非常便宜； 北京市政府提供 18.154 亿元的补贴（不要求回报）,占总投资（31.3 亿元）的 58%; 北京市政府提供与施工场地相连的必要配套基础设施（水、电、路等） ，以及其他可以 为方便体育场建设和运营的帮助， 如为了方便体育场的大型钢结构组件运输， 北京市政府向 项目公司签发了车辆特殊通行证； 在奥运会和测试赛期间， 北京奥组委将会向项目公司支付体育场使用费用， 北京市政府 也会承担专门用于奥运会开闭幕式但赛后不再使用的特殊装置的所有费用； 在特许经营期内， 北京市政府承诺限制在北京市区北部新建体育场或扩建已有体育场馆， 以保护国家体育场的市场。如果确需建设新的体育场，则北京市政府将与项目公司协商，并 按照特许权协议对项目