如何正确界定地方融资平台公司

111一林红叶一霜染,一场秋雨一地寒。一栏落霞一处忧，一卷诗情一夕游。 一渡飞瀑半山下，一行白鹤越峰翔。一竿怅惘一蓑远，一船离愁一帆行。 一梦十年一回首，一丝垂纶一苇轻。一枕乡思黄花瘦，一雁独行一弓惊。 如何正确界定地方融资平台公司 江苏省国信集团 （2010 年 5 月） 一、引言 国有投资公司始于 20 世纪后期，是我国政府投资由“拨改贷”再到 “贷改资本金投入”的结果，政府通过委托代理制将国有资产委托给国 有投资公司,使其作为国有产权代表,依据市场化原则,通过对生产经营企 业的参股、控股、投资、出卖股份等,对国有资本进行运作,形成国有资 本运营体系，实现国有资本保值增值。目前仅中国投资协会国有投资公 司分会 70 多个成员企业掌控的总资产就超过了1 万亿元 。 ① 经过多年的发展壮大, 国有投资公司已经成为我国国有经济发展的重要 力量，在解决经济发展瓶颈、引导社会资金投向、推动全社会经济发展 等方面发挥了非常重要的作用。 江苏省国信资产管理集团有限公司（以下简称“国信集团”）也是 在顺应国家投融资体制改革的背景下， 为了进一步整合地方国有企业资 源，充分发挥服务地方经济发展的积极作用，于2001 年 8 月经省政府 批准， 在江苏省国际信托投资公司和江苏省投资管理有限责任公司基础 上组建的大型国有独资企业集团。 2006 年底， 集团与江苏省国有资产经 营控股公司合并重组，在证券、银行、酒店旅游、房地产和社会文化事 辗转异地一衫泪，曾记当年一伞轻。西子湖畔一相逢，断桥一诺金山漫。 111一林红叶一霜染,一场秋雨一地寒。一栏落霞一处忧，一卷诗情一夕游。 一渡飞瀑半山下，一行白鹤越峰翔。一竿怅惘一蓑远，一船离愁一帆行。 一梦十年一回首，一丝垂纶一苇轻。一枕乡思黄花瘦，一雁独行一弓惊。 业等领域注入了新资源。集团从事授权范围内的国有资产经营、管理、 转让、投资、企业托管、资产重组以及经批准的其他业务，注册资本金 为人民币 100 亿元。多年来，我们依托资源和功能优势，精心打造了以 电力为主的能源产业平台，投资了核电、火电、水电、天然气、新能源 等 40 多家能源企业；精心打造了以信托为主的金融服务业平台，拥有 银行、证券、信托、保险、担保、租赁等优质金融资源；精心打造了以 房地产开发、酒店业为主的不动产业平台，介入了江苏软件园、南京奥 体中心等实业投资领域，为江苏区域经济发展作出了积极贡献。 近日， 国家审计署南京特派办对江苏省2009 年政府性债务进行专项 审计调查时，将国信集团列为融资平台公司进行延伸调查， 部分商业银 行也将国信集团列为融资平台公司，按照检查地方融资平台的要求，对 国信集团的各项贷款、融资进行“解包还原”检查工作。若被定性为地 方融资平台公司，国信集团会在银行贷款、中国银行间票据市场进行票 据融资等方面受到诸多限制， 将在很大程度上影响集团未来生产经营资 金的筹措，极大地不利于集团未来的发展。而此前，国信集团在银行间 票据市场进行操作时， 监管部门又未像对待地方融资平台公司一样进行 相关限制。至此，一个无法回避的课题摆在了我们面前，那就是像国信 集团一样的国有投资公司到底是否属于地方融资平台公司。 二、地方融资平台的定义及发展历程 关于“地方政府融资平台”（以下简称“平台”），目前国内尚无 标准定义。综合各种定义可以得出：所谓政府融资平台是指地方政府为 辗转异地一衫泪，曾记当年一伞轻。西子湖畔一相逢，断桥一诺金山漫。 111一林红叶一霜染,一场秋雨一地寒。一栏落霞一处忧，一卷诗情一夕游。 一渡飞瀑半山下，一行白鹤越峰翔。一竿怅惘一蓑远，一船离愁一帆行。 一梦十年一回首，一丝垂纶一苇轻。一枕乡思黄花瘦，一雁独行一弓惊。 了融资用于地方及城市基础设施的投资建设所组建的城市建设投资公 司、交通开发公司、国有资产经营公司等各种不同类型的公司，这些公 司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以 达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺， 重点 将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。 “平台”作为地方政府的融资载体，并非新生事物，早在上个世纪 90 年代，随着城市化进程的加快，我国多个地方就已经有了初步探索。 为了解决城市基础设施建设资金缺口， 一些地方政府纷纷建立了城市基 础设施投资建设管理公司或国有资产管理公司等融资平台， 以平台公司 作为借款人，将若干基础设施建设项目打包，统一向银行贷款，并以财 政出具的还款承诺作为偿债保证。这种“打捆（打包）贷款”业务最早 由国家开发银行开办，随之各家商业银行纷纷涉足，后因存在风险隐患 在 2006 年被监管部门叫停。此后，以重庆为代表的一些地方政府对政 府融资平台的机制进行了规范和完善， 通过制度创新将政府融资平台推 入新的发展时期。2009 年 3 月，为应对国际金融危机冲击， 落实中央政 府 4 万亿元投资计划的配套资金，人民银行和银监会联合下发了《关于 进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》 ，提 出“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合 规的政府投融资平台等多种方式， 吸引和激励银行业金融机构加大对中 央投资项目的信贷支持力度。支持有条件的地方政府组建投融资平台， 发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金 融资渠道”。至此，平台得到了监管部门的支持与肯定，各级地方政府 辗转异地一衫泪，曾记当年一伞轻。西子湖畔一相逢，断桥一诺金山漫。 111一林红叶一霜染,一场秋雨一地寒。一栏落霞一处忧，一卷诗情一夕游。 一渡飞瀑半山下，一行白鹤越峰翔。一竿怅惘一蓑远，一船离愁一帆行。 一梦十年一回首，一丝垂纶一苇轻。一枕乡思黄花瘦，一雁独行一弓惊。 融资平台发展步入高潮。 通过地方融资平台， 各级地方政府加大了铁路、 公路、城市基础设施的建设力度，为2009 年我国通过政府投资带动经 济增长，从而实现经济企稳，完成保增长任务作出了积极贡献。但与此 同时，经过 09 年大规模举债，地方政府和融资平台的债务状况令人担 忧。“目前，全国城投公司 3800 多家，地方负债超过 5 万亿。虽中央 和地方公共部门债务余额约为GDP 的 40%或稍低些，明显低于 60%的 欧盟控制线，但西部多省地方负债水平达到了200%，负债总额已远超 地方一年可用财力的总和，有的地方甚至达到地方可用财力几年的总 ② 和。” 对于地方融资平台由于偿债能力不足可能引发的财政风险和系统性 金融风险，中央政府已经给予了高度重视。2010 年 1 月 19 日，在国务 院第四次全体会议上，国务院总理温家宝公开提出 “尽快制定规范地方 融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入2010 年宏观政策重点的工 作。最近，财政部正积极牵头制定旨在规范地方政府融资平台的文件； 同时，银监会也正对地方融资平台项目贷款进行“解包还原”、锁定现 金流等整理工作。要正确处理好地方融资平台问题，其中很重要的一点 就是加强监管，而监管的前提就是清楚界定地方融资平台的组成部分， 这就包括明晰一个国有投资公司是不是属于地方融资平台公司。 三、地方融资平台公司的正确界定 虽然国有投资公司都服务于地方经济发展