产业基金

第二部分 产业投资基金的法律环境 一、产业投资基金立法进程和趋势 产业投资基金是一种风险相对较高的投资形式，早在 1995 年之 前， 国家就已对产业投资基金高度关注， 着手产业投资基金立法工作， 经国务院批准公布的《设立境外中国产业投资基金管理办法》 是中资 机构在境外设立中国产业投资基金的主要依据。 但在其出现后的相当 长时间内，规范和监管内资产业投资基金的规范性文件仍是空白。 一 些旧的法律规定在一定程度上成了产业基金开展的障碍。 至今尚未正式出台专门规范产业投资基金的法律法规， 特别是层 级较高的法律法规。原国家发展计委曾牵头起草《产业投资管理基金 暂行办法》 ，并于1999 年提交国务院的。发改委也牵头起草《产业投 资基金试点管理办法》 （征求意见稿，2005 年 10 月 31 日） ，两个专 门规定至今均没有出台。 而国家发改委也已经不打算再设立试点， 转而在现有试点经验教 训的基础上，直接出台《产业投资基金管理办法》 。 2008 年 7 月 28 日，产业投资基金试点工作指导小组召开第五次工作会议， 研究起草 《产业投资基金管理办法》事宜。此次会议总结了我国产业投资基金 十余年发展的经验，针对规范产业投资基金的难点和法律真空， 明确 制订《产业投资基金管理办法》和配套政策的主要工作任务，强调进 一步厘清产业基金的投资运作模式、 产业基金和股权基金的概念和内 涵等问题。会议决定成立“产业投资基金管理办法起草小组” ，同意 管理办法起草要坚持“政府宏观指导和商业化运作相结合” 、 “适度监 管和鼓励创新相结合”的原则：一是重在明确“设立条件”、 “运作规 则” ；二是简化和规范“管理程序” ；三是建立合格投资人和合格管理 人制度；四是发挥行业自律组织和社会监督作用； 五是提出行业发展 的配套政策。 2008 年 8 月起草小组第一次座谈会上，有人（弘毅投资赵令欢 为代表）建议制订扩大到全行业的监管办法， 《股份投资基金管理办 法》的提法出现。这一名称最终确定，内容又经多次大幅修改，于 2009 年最终提交了国务院，目前尚未通过。 曹文炼司长认为，出台《股份投资基金管理办法》的时机已经成 熟，并提出下一步发展产业投资基金应注意的 5 个问题，相信这也是 《办法》的重要内容，即： 第一,坚持市场化的方向和商业化运作的基本原则。在政策和法 规制订上一方面应该尊重和保障基金管理人的自主权,另一方面要建 立合格的投资人制度和合格的管理人制度。 第二,应该坚持适度的监管。目前国内在金融管理方面存在限制 和监管过严,所以今后应重点将监管转向基金的治理结构、保障投资 者的安全、 防范基金投资管理人的权力滥用和危害投资人和被投资企 业的关联交易等方面。 第三,股权投资基金的运作模式应该坚持私募的方式 ,来控制风 险。 第四,坚持专业化的管理投资方向。 坚持基金的专业化管理,避免 投资者对于基金运营管理进行过多的干预。 第五,推动股权投资基金的发展,应该由各部门配合。 另一个趋势是，今后不会再对产业投资基金量身制订同一层级的 配套规范了。从投资基金作为一种金融工具的融投资功能， 行政部门 惯用产业基金的说法继续套用不太合适，也容易引发误解。 在更高层面，此前的《基金法》只规范证券投资基金，2009 年 7 月， 《基金法》修订的调研工作启动，到 9 月份，对修订的必要性以 及立法原则、框架问题各方达成一致。股权基金入《基金法》 ，促进 并推动民间投资和社会资本参与资本市场的要求是调研的重要内容， 也是修订构想的部分。但据称，只是考虑作原则性的规定，即只建立 一个法律框架，具体管理仍由相关监管部门操办， 防止各部门立法工 作的直接冲突。 二、现有法律规定和配套政策建立情况。 尽管国家层面的立法滞后，但 13 年来产业投资基金的法律环境 还是得到实质性改善。主要体现在三个方面：第一，一批影响产业投 资基金设立、发展和存续的法律规定得到制订和修订。如公司法、信 托法、合伙企业法等；第二，针对股权投资的规定相继出台，最重要 的包括 2005 年十部委联合发布的《创业投资企业管理暂行办法》 ；第 三，以天津、上海、北京、深圳为代表的一些地区实际上“边实践、 边立法” ，在股权投资基金大量出现，并总结了一定经验教训，国家 政策也日趋明朗的情况下，相继出台了一系列相对清晰， 并带有促进 鼓励发展性质的地区性的规定。 但需要注意的是，这些地区更多是从 本地的角度来考虑制定一些吸引和优惠的政策,就如何跟现行有关政 策衔接和规范监管的问题方面可能与即将出台的国家规定不一定完 全吻合。 三、已出台的产业投资基金全国和地方规定大致如下： （一） 、全国性规定 《创业投资企业管理暂行办法》 《关于加强创业投资企业备案管理严格规范创业投资企业募资 行为的通知》 《中华人民共和国信托法》 《中华人民共和国公司法》 《中华人民共和国合伙企业法》 《关于促进创业投资企业发展有关税收政策的通知》 《关于合伙企业合伙人所得税问题的通知》 （二） 、地方性规定 天津： 《天津市促进股权投资基金业发展办法》 《天津市促进创业投资业发展暂行规定》 《关于私募股权投资基金、 私募股权投资基金 管理公司 （企业） 进行工商登记的意见》 《天津经济技术开发区促进高新技术产业发展的暂行规定》 《天津股权投资基金和股权投资基金管理公司（企业） 登记备 案管理试行办法》 《天津经济技术开发区鼓励创业投资的暂行规定》 《天津滨海新区鼓励支持发展现代服务业的指导意见》 《天津市国家税务局企业所得税减免税管理办法（试行） 》 北京： 《关于促进股权投资基金业发展的意见》 《在京设立外商投资股权投资基金管理企业暂行办法》 《关于促进首都金融产业发展的意见》 《关于促进首都金融产业发展的意见实施细则》 上海： 《浦东新区支持鼓励人才若干意见》 《关于本市股权投资企业工商登记等事项的通知》 《浦东新区集聚金融人才实施办法》 《浦东新区促进股权投资企业和股权投资管理企业发展意见》 《浦东新区促进股权投资企业和股权投资管理企业发展的实施 办法》 《关于印发浦东新区支持金融机构发展意见的通知》 深圳： 《深圳经济特区创业投资条例》 《深圳市支持金融业发展若干规定》 《深圳市创业投资企业资助计划操作规程》 《关于加强自主创新促进高新技术产业发展的若干政策措施》 （上述规定见附件， 并附 《私募股权投资京津沪法律环境比较》 ） 第三部分 产业投资基金的设立与组织形式 一、从审批制（核准制）到备案制。 从现有成立的三批共 10 支试点产业基金的设立来看， 走的是 “官 办民营、先批后办”的设立模式，即由政府作为申报人，提出设立， 报发改委审批通过后 （最初是由国务院特批， 逐步过渡到发改委牵头， “小组”审批） ，由投资人设立。这一阶段，可以视作产业投资基金 程序化的形成阶段，距真正的“透明公示” ，符合市场要求还有相当 一段距离。 此后，国家发改委监管思路发生转变。2008 年 8 月以后，一直 推行产业基金审批制的国家发改委提出，50 亿元以下（含 50 亿元） 规模的产业基金在发改委备案即可，无需获得国务院审批。此外，产 业基金的申报人改为发起人和管理人， 而不是各