197日本石油产业的发展与规制改革

1973~20141973~2014 年日本石油产业的发展与规制改革年日本石油产业的发展与规制改革 在当代，石油是人类生存和进行物质生产的基础，石油资源及其开发利用直接影响着人类文 明和社会经济的发展。众所周知，日本是一个石油消费大国，但同时也是一个贫油国家，其 所需石油的 99.6%都依赖进口，石油自给率极低，但石油产业在日本经济中仍占有重要的地 位。2013 年，日本前五家石油企业的销售额为 24.3 万亿日元，约占日本当年国内生产总值 的 20%；2014 年，石油产业的纳税总额为 4.5 万亿日元，约占日本全年税收的 6.6%。值得 注意的是，民营企业在日本的石油产业中发挥着重要作用。2002 年以后，除了石油储备以 外，国家不再介入石油的进口、精炼及流通环节。 一一 规制改革前日本的石油产业规制改革前日本的石油产业 日本要在战争废墟上重建石油产业，实现精炼技术的现代化，恢复精炼设备的生产能力，需 要巨额的资金支持和原油的长期稳定供给，所以不得不依靠外国石油公司。通过修改《禁止 垄断法》、制定《外资法》等，日本政府为外国石油公司创造了与日本石油公司进行业务合 作的法制环境，日本的石油公司陆续与外国石油公司缔结涉及技术合作、委托精炼及委托销 售等内容的合作协议，并进一步发展以精炼部门为中心的资本合作，日本搭建起“消费地精 炼体制”。20 世纪 50 年代中期后，伴随经济的恢复和发展，日本能源需求进入激增期，此 时恰逢全世界正在进行“能源革命”，日本也快速进入石油时代，其石油精炼能力从 1952 年的每天 14.75 万桶迅速增至 1960 年的 78.93 万桶。 进入 20 世纪 70 年代，两次石油危机对以日本为代表的世界各国造成了巨大冲击。为了防止 日本经济社会出现混乱，将石油危机对国民生活的影响控制在最低程度，1973 年 11 月，日 本设置了以内阁总理大臣为本部长的紧急石油对策推进本部，同时内阁决议通过《石油紧急 对策纲要》。以此纲要为基础，日本政策自 1973 年 11 月起开始实施强有力的行政指导，其 中对产业用石油消费的抑制属于重点，以节约消费量的 10%为目标。与此同时，资源能源厅 发布了《关于为实现家庭用灯油的稳定供给的紧急对策》的通知，控制家庭用灯油的零售价 格，开始施行行政指导。 第二次石油危机期间，日本石油产业界尽最大努力确保原油供给，加上取消库存、彻底实施 节约、减少石油消费、景气下降通道和能源转型等导致的石油需求减少等因素，日本没有受 到太大的影响。 1985 年 9 月的“广场协议”后，日元急剧贬值，作为国家促进进口政策的一环，日本也意 图扩大石油等产品的进口。1986 年 1 月开始实施《特定石油制品进口暂定措施法》（以下 简称《特石法》），关于汽油、灯油等轻油的进口，只承认拥有“储油能力”、“替代生产 能力”和“质量调整能力”的从业者，因此事实上只有石油精炼业经营者和一级成品油批发 商具有原油进口权。 基于石油在日本的初级能源供给所处的中心地位和几乎 100%的海外依赖性，加上其作为战 略性国际商品的性质和主要产油地区中东国家的地缘政治动荡，维持长期稳定供给是日本能 源政策的根本。但是，在经济高速增长之后，日本经济社会的各领域都开始出现国际化、自 由化和规制缓和趋势，也要求对石油产业的规制进行重新调整。日本的石油产业开始进入基 于市场原理的自由竞争时代。 二二 日本石油产业的规制改革日本石油产业的规制改革 进入 20 世纪 80 年代，随着国际石油情势和日本国内石油供需结构等石油产业相关环境发生 重大变化，各方面强烈要求调整石油政策，以推动石油产业的合理化和有效化发展。改革之 初，日本石油产业的状况是：石油精炼行业设备过剩，开工率低于美国，二次加工（重质油 分解）比率低；汽油价格高于国际市场；日本石油资源匮乏。改革目标是：在价格上与国际 接轨；保持国内一定程度的精炼能力；确保成品油质量和建立完善的危机管理体制。换言 之，日本要在继续维持“原油进口、国内精炼”的同时，降低汽油价格实现与国际接轨。 （一）第一阶段的规制改革（（一）第一阶段的规制改革（19871987～～19931993 年）年） 作为石油产业规制改革的第一步，日本政府于 1987 年放松了对石油二次加工设备生产能力 的规制，鼓励石油精炼企业进行深加工，提高产品的附加值；1989 年废除汽油产量的配额 制度，各企业可以根据自己的判断决定产量。在流通领域，1989 年废除煤油的库存量下限 规制；1990 年废除对加油站转籍（从 A 企业系列转为 B 企业系列）的限制和新建加油站的 总量与距离规制。1991 年进一步放松对石油一次加工设备生产能力的规制，即当现有精炼 设备的开工率达到 90%时，可以增加精炼设备（但是仍需通产省依据《石油业法》进行审 批）；1992 年废除对石油精炼企业原油处理（对原油进行脱水、脱酸、脱除杂质，使之成 为合格商品的工艺过程，又叫原油脱水）的产能规制；1993 年废除重油进口关税的阶梯税 制。 第一阶段的规制改革主要集中在生产领域，即取消了政府对成品油生产的数量规制。政府和 产业界曾经担心供给过剩和恶性价格竞争会导致石油制品市场的混乱，为此，一方面通产省 加大对原油、成品油需求与供给的信息收集、整理与公布，同时于 1990 年改革石油制品的 定价机制，发布《关于石油制品价格的定价方式的通知》，规定石油精炼企业或成品油一级 批发商每个月将成本变化的数值及其详细的计算依据提交通产省备案，以此及时掌握成品油 批发价的变动情况及其原因，必要时通过行政指导予以干涉（根据 1976 年的《汽油销售 法》第 19 条规定的授权）；另一方面，负责维护市场竞争秩序的日本公平交易委员会也相 应公布了《应对掠夺性定价指南》，宣布将对通产省依据 1976 年《汽油销售法》第 19 条的 规定公布的汽油销售案件进行彻底的调查，证据确凿后依法严办。 在上述“组合拳”的威慑下，加上日本当时的经济泡沫致使汽油的需求增加，石油产业第一 阶段的规制改革并没有引发预想中的混乱，从而为第二阶段的深化改革提供了条件。 （二）第二阶段的规制改革（（二）第二阶段的规制改革（19961996～～20022002 年）年） 泡沫经济崩溃以后，日本面临着日元升值、产业空心化等前所未有的问题。为了摆脱困境， 通过规制改革恢复经济活力的观点获得了日本社会各界的支持。1993 年，作为日本首相私 人咨询机构的经济改革研究会在其政策建议中提出了“经济性规制原则废除、社会性规制控 制在最低程度”等更为激进的规制改革指导方针。针对石油产业，报告书给出的原则是：平 时自由，紧急时规制。为了落实上述原则，1994 年石油审议会设立石油政策问题小委员 会，具体讨论石油政策以及是否延长 1996 年到期的《特石法》等问题。1994 年 12 月，该 小委员会在《今后成品油的供给方针》中提出了“推进石油制品的国际化和国内流通的效率 化；确保石油的稳定供给；加强在环保和质量方面的制度设计”的改革方向。[1] 1996 年，日本政府没有延长《特石法》的实施期限，反而将其废除，实现了真正意义上的 石油制品进口自由化，1997 年彻底取消