民办学校分类管理制构架董圣足

个人收集整理 勿做商业用途 ——基于国际比较地视角 董圣足董圣足① ① （上海教科院民办教育研究所，200032） 【摘要】民办学校分类管理，是解决民办教育宏观管理与微观运行冲突、 推进民办学校良善治理地有效路径.在比较借鉴国外成熟经验、总结吸收国内试 点地区有效做法地基础上， 民办学校分类管理应遵循营利性与非营利学校分类地 基本思路，科学架构顶层制度，合理施行不同税费及其他优惠政策；同时，不宜 全国范围内贸然推进，不宜采取“一刀切” ，应逐步探索建立具有中国特色、符 合基本国情地非营利民办学校产权制度. 【关键词】民办学校；分类管理；制度架构；政策设计 对私立学校区分营利性与非营利性法人， 并实施不同地行政规制，是西方很 多国家地通行做法.现实中， “民办非企业单位”地法人定位，让民办学校遭遇身 份尴尬.一方面因为不是企业，故很难做到真正地自主办学、自我管理、自求发 展； 另一方面又因不是事业单位，故难以享有与公办学校同等地法律地位及其他 待遇.基于此， 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年） 》 （以下简 称“教育规划纲要” ）提出要“实行营利性与非营利性民办学校分类管理试点”. 当前，按照教育规划纲要地总体部署，经国务院批准，浙江、上海、广东深圳和 吉林华桥外国语学院等“三地一校”正在深入开展民办学校分类管理试点工作； 教育部正组织有关方面专家进行民办学校分类管理地课题研究， 并着手酝酿起草 《民办学校分类管理办法》.本文拟在比较借鉴境外私立学校分类管理成熟经验 和总结吸收国内试点地区有效做法地基础上， 就我国民办学校分类管理地顶层制 度设计及所应采取地相关配套政策问题，提出具体意见和建议，旨在为宏观教育 决策提供依据和参考. ① 作者简介：董圣足（1969-） ，男，浙江泰顺人，上海教科院民办教育研究所所长、研究员，教育学博士 . 个人收集整理 勿做商业用途 一、私立学校分类管理地国际经验 （一）营利性私立学校正在西方兴起（一）营利性私立学校正在西方兴起 纵观各国私立教育地立法及行政规制情况， 当今世界私立学校地主流仍然是 公益性地，商业化、营利性学校目前还不为多数国家法律所许可 .虽然在欧美国 家地私立教育系统中，私立学校地主体部分都是非营利性地，但自 1970 年代以 来， 随着西方国家经济社会地发展以及人们教育消费观念地变化，出于需求拉动 和利益驱动等多种原因，一些国家和地区地营利性私立学校也得以逐步兴起 .其 中，尤以美国地营利性私立学校发展得最为充分. 在美国地私立高校中，存在为数不少地营利性私立高等教育机构，其中就有 像阿波罗教育集团（菲尼克斯大学为其所属） 、德夫里教育公司这样地教育类上 市公司几十家.这些营利性大学，在1996年之前一直被排除在正规地高等教育机 构之外， 直到1996年美国教育部重新定义了高等教育机构之后， 它们才被官方所 认可.根据新定义②，当年美国教育部所管辖地营利性大学有669所，其中500所为 两年制私立社区大学，169所是涵盖各个类别地四年制文理学院，它们都是得到 认证地大学③.营利性大学与非营利性大学地根本区别在于，前者地主要目标不是 为社会做贡献而是为了获得商业成功.正因如此，这些营利性大学在申报时一般 都按公司法人对待，不但要依法照章纳税，还得不到各种基金会、个人捐赠者、 联邦政府、州政府以及地方政府地各种捐赠款，其90%地收入来自学生所交地学 费④. 近年来， 一些西方国家由于经济不景气导致财政状况不佳等原因，不仅大力 度推进公立教育地民营化改革，更是放松了对私立教育（包括营利性私立教育） 发展地管制，也由此催生了越来越多营利性私立学校地面世与成长.根据我们所 掌握地情况，现在像英国、日本、韩国、印度、俄罗斯、菲律宾、新西兰、马来 西亚、 澳大利亚等国家都出现了一批营利性地教育公司或私立教育机构，虽然有 地国家（如日本、韩国）法律尚未放开对营利性私立学校地禁止，但营利性教育 ② 美国营利性大学要得到教育部承认并纳入正规高等教育机构行列，要符合以下条件：教育机构必须开设 学士学位或者准学士学位以上地课程，课程授课时间至少 300 个学时，要得到教育部承认地认证机构地认 证，学校至少开办两年，并且要和教育部签署加入协议.参见： ［美］理查德·鲁克著，于培文译．高等教 育公司——营利性大学地崛起［M］ ．北京：北京大学出版社，2006：58. ③ 理查德·鲁克著，于培文译．高等教育公司——营利性大学地崛起［M］ ．北京：北京大学出版社，2006： 57-58. ④ 理查德·鲁克著，于培文译．高等教育公司—营利性大学地崛起［ M］ ．北京:北京大学出版社，2006:70. 个人收集整理 勿做商业用途 机构在这些国家地商业存在却已经是一个不争地事实. （二）私立学校分类管理地国外实例（二）私立学校分类管理地国外实例 研究发现， 不管是大陆法系国家或是英美法系国家地学校，其法人分类情况 既受到学校所在国家法律传统地影响，也受到其教育发展历史传统地影响，以此 决定着学校是受公法、私法约束还是由契约法规制，以及学校受公权力影响地程 度和自身所拥有地自主权大小.就公立学校而言，在两类法系国家中，多数是被 作为“公务法人”或“公共机构”对待地，且都受到来自法律层面和政府地较强 控制.而就私立学校而言，大陆法系国家一般将之归为私法人中地财团法人，通 常情况属于非营利性法人，也要受到一定地法律及政府规制；相对来说，英美法 系国家尤其是美国地私立学校， 则较少受公权力地约束， 具有较大地办学自主权. 就私立学校地法人类属而言，两大法系国家在长期地司法实践和行政规制过程 中，已逐步形成了营利性学校法人与非营利性学校法人两个体系. 譬如，在法国，譬如，在法国，办学者在申请设立私立教育机构时，必须在协会、基金会和 企业三者中进行选择：（1） 在法律上， 协会是由 2 人以上地自然人或法人构成地、 进行不以营利为目地地经常性共同活动地协约组织， 多数非营利私立学校都选择 这一法律地位； （2）登记为基金会地私立学校，在定向募集大量资金地前提下设 立， 并服务于出资人地出资目地及普遍利益，但只有极少数私校接受这一法律身 份； （3）登记为企业地营利性学校，按照民商法运行，依法纳税，不能接受政府 资助和社会捐赠，其在整个教育系统中地占比约为5%.在美国，在美国，私立学校分为营 利性学校和非营利性学校两类，举办者在注册办学时就必须明确 .非营利性学校 即为非营利性组织，根据美国税法第 501（C） （3）项规定，可以获得免税资格； 营利性学校则被要求到工商部门注册为企业， 按照公司管理进行运作， 照章纳税. 美国营利性私立学校主要集中在职业培训及高等教育领域， 几乎没有基础教育阶 段地营利性学校.在日本，在日本，根据《私立学校法》规定，私立学校必须由依法设立 地学校法人来设立.学校法人属于财团法人地一种类型，也是非营利机构，不得 从事法律规定以外地营利性活动.同时，日本政府还允许设立营利性教育机构， 但是不能成为私立学校；营利性教育机构受公司法调整，不在《私立学校法》调 个人收集整理 勿做商业用途 整范围.在韩国，在韩国，非营利性学校是学校法人，营