全球化背景下的中国社会政策

精品文档你我共享 全球化背景中的中国社会政策 ——加入——加入 WTOWTO对中国社会政策的影响对中国社会政策的影响 南开大学社会学系关信平 中国过去近 20 年中社会政策的变动主要受两个重要方面的影响：一是经济 制度的变化，即经济制度的市场化；其二是经济全球化，即中国经济对外开放的 影响。 在过去的研究中，研究者们比较多地注意到了经济制度市场化对中国社会 政策的影响，但对经济全球化的影响仍分析不够。 在人类即将进入 21 世纪是时候，经济全球化趋势越来越加剧，并同时带动 了政治、社会和文化的全球化趋势。在这种背景中，一个国家的社会政策不再仅 仅只是对其国内的经济、政治和社会变化的反应，而是会越来越多地受到各种国 际因素的影响。同时，社会政策的决策和实施过程也将会超出国界之外。正如各 国政府对“经济主权”的控制已经大大减弱了一样，他们对“社会主权”的控制 也会受到全球化趋势的挑战。这种情况将不仅会影响未来国内的经济与社会政 策，而且还将是未来国际经济与政治关系中的一个重要影响因素。 随着我国加入世界贸易组织， 经济全球化对我国社会政策的影响将更加广泛 和深入。 需要政府和学界对此提前做出准备。本文将从全球化的角度对我国过去 十几年中社会政策的变化， 以及未来全球化背景中中国社会政策面临的问题做出 简要分析。 一．经济全球化对中国社会政策提出的问题一．经济全球化对中国社会政策提出的问题 自 70 年代末以来中国的对外开放的过程实际上是中国一步步加入国际经济 体系的过程，也是越来越受经济全球化影响的过程。从全世界范围看，经济全球 化会从以下两个方面给一国的社会政策提出严重的挑战： 一是经济全球化将会导 腹有诗书气自华 精品文档你我共享 致国内社会不平等加剧以及贫困（主要是相对贫困）问题增多，从而导致对社会 保障的需求增大；二是会削弱政府维持和提高社会保障和其他福利给付的动机， 从而使社会成员、尤其是下层成员获得的保障和福利水平相对降低，进而使相对 贫困问题长期难以解决。经济全球化对社会保障的这种影响早在 60 年代就已经 显现出来。欧洲的一些研究者已经指出，欧洲“福利国家”社会政策中出现的许 多问题都与经济全球化有关。 为此， 一些欧洲学者甚至呼吁建立 “全球社会政策” 体系，以防止整个社会政策的滑坡。从过去十几年的情况看，中国也遇到了类似 的问题。 事实上，过去十几年里中国社会不平等的加剧和社会福利平均水平的降 低在很大程度上都是由我们所面临的全球化压力所导致（或加深）的。在进入 21 世纪后，随着中国加入世贸组织，中国的社会政策将在更大程度上受到来自 外部世界的影响。 二．加入世贸组织将对中国的社会政策带来的影响二．加入世贸组织将对中国的社会政策带来的影响 中美两国关于中国加入世贸组织的谈判成功的消息一传出， 媒体中就报道在 我国经济界中有着一种“狼来了”的感觉。中国社会政策的研究者们似乎还没有 从中闻出狼的气味。但这并不能说明在其中不会有狼，而很可能只是表明中国社 会政策的研究者们或者过于乐观，或者过于迟钝。事实上，加入世贸组织对中国 社会政策的发展来说也是一把“双刃剑” ，一方面可能促进社会政策的发展，但 同时也存在着很多不利于社会政策发展的因素。 1．加入世贸组织后中国社会在一定时期中可能会出现新的不平等和贫困问 题。 首先， 加入世贸组织后在中国在未来若干年中将会导致一个比较大的产业结 构调整过程。 从各国的情况看，产业结构的调整都将带来社会结构分化和利益重 组的过程。而在此过程中往往会出现较严重的失业和贫困现象。可以预计，我国 加入世贸组织以后，部分产业、行业和某些劳动者会因此而收益，而另外一些则 会相对受害。尽管从总量上看，新创造的就业位置可能会大于损失的就业位置， 但至少在就业转化过程中会产生很多的短期失业。 如果考虑到城市劳动力转化中 腹有诗书气自华 精品文档你我共享 的各种刚性因素，城市长期失业率的大幅度增加也是很可能的。社会分化和贫困 问题的加剧会给政府的社会政策带来更大的压力，迫使政府在社会保障、就业、 医疗、教育、住房和其他社会福利服务方面都做出反应。 2．加入世贸组织后，中国政府的社会政策水平有可能进一步降低。 在面临上述问题时， 人们可能会普遍地期望政府会通过采取更加积极的社会 政策来做出反应，即通过增强政府干预和增大政府的社会开支，以增强对下层劳 动者和相对受害者群体的社会保护。然而， 政府在社会政策方面并不必然做出人 们所期待的反应，甚至可能做出相反的反应。 其主要原因是在面临更大的国际经 济竞争的背景下，为了增大整个国家的经济竞争力，政府很有可能采取约束社会 开支的政策， 以避免本国企业因劳动力成本迅速地提高而损失在国际商品市场和 资本市场中的竞争力。加入世贸组织以后， 中国经济的成败将更加依赖在国际市 场中的竞争。 由于劳动力成本的优势是我们在国际竞争中最主要的优势之一，因 此，如果过快地提高劳动力成本，将使我国的竞争优势很快地降低。同时，我国 在国际市场上的主要竞争对手是一些与我国技术水平和产品结构差不多的发展 中国家。 这些国家较低的社会福利水平实际上也严重地约束了我国社会开支的提 高。 换言之， 加入世贸组织以后，我国经济与社会过程中市场化的原则将可能更 加盛行， 而社会保护和社会关照的原则可能会进一步受到抑制。我们预测这种趋 势的根据既来自上述关于劳动力成本的事实判断， 也来自对目前政府在效率与平 等方面的基本价值取向的分析。早在几年前政府的公开文件中就已将“公平”放 到了相对于效率的次要地位。在加入世贸组织以后，在面临更大的国际竞争的条 件下政府的这种价值取向可能会被进一步地强化。事实上，从近年来政府的许多 文献中都能看出，从总体上看社会政策越来越降低到以保持社会稳定，而不是以 追求社会公平为其基本目标。可以预测， 如果依靠某些政治的或其他的手段可以 较好地达到社会控制的目的的话， 政府有可能将社会政策的总体水平压低到更低 的程度。 三．加入世贸组织后中国社会政策发展的基本思路讨论三．加入世贸组织后中国社会政策发展的基本思路讨论 腹有诗书气自华 精品文档你我共享 我国社会政策的未来发展中有很多不确定的因素， 因此很难对此做出比较有 把握的预测。在此只对几个关键性的问题做出一些讨论。 1．社会政策发展的基本价值目标问题 在讨论中国加入世贸组织后在社会政策方面的发展思路时， 首先要回到最基 本的价值目标问题上。如果政府把市场效率的价值放到第一位，那很难避免社会 政策在未来若干年中的进一步滑坡。许多研究者认为或者希望，政府出于对社会 稳定的考虑而强化社会保障、社会福利和其他社会政策，但事实上社会稳定对政 府社会政策行为的约束作用是有限的，因为除了社会政策之外，其他许多手段都 ①可以达到维持社会稳定的目标。 而只有政府恢复将社会公平作为最基本价值的 目标，社会政策方面才可能有较大的发展。因此，未来我国社会政策能够有较大 发展的一个基本条件就是放弃目前“效率优先、兼顾公平”的提法，全面恢复社 会公平的基本价值目标。建立一个“以公平为基础，以效率为导向”的经济与社 会发展机制。② 2．关于社会政策的基本原则 在公平与效率并重的价值目标基础上， 社会政策的