西方应急管理学科内涵初探

西方应急管理学科内涵初探西方应急管理学科内涵初探 应急管理在西方国家是一个年轻的学科。在英国、澳大利亚和新西兰，其学 科的研究对象、研究范畴已经基本确定，四个阶段、四个系统和风险管理要素等 主要研究内容已形成共识，其主要概念尚未完全统一，其研究方法正在形成，其 基本原则尚在探讨之中。 关键词：关键词：西方 应急管理 内涵 概念 方法 应急管理在西方也是一个年轻的学科。从 20 世纪六七十年代新西兰建立现 代民防体制开始，不过几十年的历史； 从美国高校中大规模设立紧急事态管理专 业开始，也不过十几年的历史。 因而它的学科内涵仍然在发展和变化之中。 本文以西方应急管理比较成熟的 美国、澳大利亚和新西兰为例，探讨西方国家应急管理的学科概念、内涵以及理 论和方法，为我国应急管理学科的建设与发展提供借鉴和参考。 一、应急管理的基本概念一、应急管理的基本概念 美国和澳大利亚的“应急管理”（Emergency Management） ，其管理对象是紧 急事态（Emergency） ，有各自的定义和内涵。 1.紧急事态 紧急事态一词在英文中是 Emergency，在应急管理领域，其含义有严格的法 律限定。美国2000 年的《灾难减除法》 （Disaster Mitigation Act） ，即修正的斯塔 福法（stafford Act） ，将紧急事态分为在地方管理层次上的和需要联邦介入层次 两类。第一类，“紧急事态”是正常情况下可以在地方得到处理的危险事件。第二 类，“紧急事态”意味着需要总统决定、联邦政府提供帮助，增强州和地方政府的 努力和能力，以拯救生命、保护财产和公共卫生与安全，减少或防止在美国任何 地方发生大灾难威胁的任何关头或场合。 澳大利亚对这一概念解释为四层独立的含义。 1 （1）一个已经发生的或迫近的，将危及或可能危及到生命、财产或环境， 需要郑重的和相互配合的应对的事件。 （2）由内部的或外部根源引起的、通常能对建筑物中和社区中的人们安全 造成负面影响的、要求居民立即采取应对措施的任何事件。 （3）由事故或错误引起的意外情势，使人民和／或财产暴露在危险物质的 潜在危险之下。 这种紧急事态通常由卡车交通事故、危险材料溢出或泄漏以及火 灾引起。 （4）在大坝运营方面，任何导致意外的、危及大坝的完整性或下游的生命 和财产安全，要求立即采取行动的情况。 新西兰对“民防紧急事态”（Civil Defence Emergency）的定义是“引起或可能 引起生命损失、伤害或灾难，或在任何情况下危及公共安全，并且如不采取民防 措施，警察局、新西兰消防署或其他部门应付不了的情形。分析以上不同国家对 于“紧急事态”的定义，具有如下共同点。 第一，紧急事态是一种危险事件或状态。这类事件或状态包括所有的种类； 但无论是什么原因引起的，都会危及到人民的生命、财产甚至环境。因而，危险 性是它的主要特征。 第二， 紧急事态的另一个特征是它的突然性和紧急性， 往往出乎人们的意料， 给人以措手不及的打击，需要立即采取应对措施。 第三，紧急事态是政府必须采取应对行动的事件或状态。这些事件或事态， 在规模和影响上，已经超出了社区和居民所能应对的范围，需要政府（不管是哪 一级）迅速干预应对。 这三点构成了“紧急事态”的核心内涵。 需要指出的是，美国的应急管理部门扩大了“紧急事态”的外延，根据突发事 件的影响范围和严重程度提出了“突发事件”（incident）和“灾难”（djsaster）的概 2 念，并赋予其明显的实践意义。美国联邦紧急事态管理局给“灾难”下了专门的定 义，以区别“紧急事态”。“灾难”是引起重大的人员和经济损失，需要超出地方和 州资源范畴进行危机应对的危险性事件。 灾难与紧急事态的区别在于要求更高层 次的应对。 斯塔福法 （stafford Act） 对“重大灾难” （major disaster） 作了专门的定义。 “‘重 大灾难’指在美国任何地方发生的任何自然的大灾祸（包括飓风、龙卷风、暴风 雨、高潮、风卷潮、潮汐浪、海啸、地震、火山爆发、滑坡、泥石流、暴风雪或 干旱） ，或者不论原因的任何火灾、洪水或爆炸；在总统的决断下，认定其引起 了达到足够严重量级的损失， 必须依据本法授权援助增加州和地方政府以及灾难 救助组织的努力和可用资源，以减轻由此引起的损害、损失、艰难和痛苦。” 可见，在美国，“灾难”的严重级别要高于“紧急事态”，并且更倾向于是由自 然原因引起的重大事件。 美国国土安全部也为“突发事件”（incident）下了专门的定义。“一种自然发 生的或人为原因引起的需要 紧急事态 应对以保护 生命或 财产的事或 事件 （event） 。它可以包括重大灾难、紧急事态、恐怖主义袭击、荒野和城区火灾、 洪水、危险物质泄漏、核事故、空难、地震、飓风、龙卷风、热带风暴、战争相 关灾难、 公共卫生与医疗紧急事态，以及发生的其他需要作为紧急事态应对的事 件。” 在美国的紧急事态管理中，“突发事件”也有级别区分。一般的“突发事件”可 以转化为“具有全国影响的突发事件”（Incident 0f National significance） ，需要联 邦政府出面应对。美国小布什总统在行政命令 HSPD 一 5 号中划定的“具有全国 性影响的突发事件”的标准如下。 （1） 履行自己职权的联邦部门或机构对国土安全部部长已经提出援助请求； （2）州和地方政府的资源已经无济于事，相关的州和地方政府已经请求联 邦援助； （3）已经有一个以上部门或机构实质性地参与了对一个突发事件的应对； （4）国土安全部部长已经接到总统指示，去承担管理某个突发事件的责任。 3 最高级别的“突发事件”是“灾难性突发事件”（catastrophic Incident） 。它是指 对人口、基础设施、环境、经济、道德和政府功能造成特大程度的伤亡、损失或 严重破坏的任何自然的或人为的事件，包括恐怖主义。灾难性突发事件造成的全 国性后果可以持续较长的时期，在其影响地区， 几乎可以迅速耗尽地方政府和私 人部门可用的资源，严重打乱政府的行动和紧急事态服务工作，直至威胁到国家 安全。 根据这一定义，“9·1l”事件和 2005 年 8 月发生在美国东南部墨西哥湾区若 干州的“卡特里娜”飓风，都属于这类突发事件。 2.应急管理 从上面可以看出， 紧急事态是一种事件或状态，那么应急管理应该是对事件或 状态的管理。 美国联邦紧急事态管理局对“应急管理”定义为“组织分析、规划、决策和对 可用资源的分配以实施对灾难影响的减除、准备、应对和从中恢复。其目标是拯 救生命；防止伤亡；保护财产和环境。” 澳大利亚的紧急事态管理署的定义是“应急管理是处理针对社区和环境危险 的一系列措施。它包括建立的预案、机构和安排，将政府、志愿者和私人部门的 努力结合到一起，以综合的、协调的方法满足对付全部类型的紧急事态需求，包 括预防、应对和恢复。” 新西兰民防部在《全国民防预案》和《民防部与紧急事态管理术语表》中做 出了如下定义。“民防应急管理意味着使用用于以下目标的知识、手段、和实践： （1）是保护公众和财产的安全所必需的和人们所急切盼望的； （2）是设计用来 对付、避免、克服与任何紧急事态相关