第一章：公共管理理论的历史沿革(徐艳晴)

第一章第一章公共管理理论的历史沿革公共管理理论的历史沿革 广义而言， 公共管理作为人类社会的一种管理活动并不是现在才有的，自从 产生了国家及其附属物——政府公共部门， 就产生了政府公共部门与社会公众之 间的关系， 产生了公共领域和公共事务，因而也就产生了管理社会公共事务的实 践活动。但是这样的管理活动只是在由发端于 20 世纪 70 年代与 80 年代之交的 新公共管理运动的推动才真正转向或是拓展了一个全新的范式：公共管理。公共 管理理论的发展和变迁，一方面受到社会发展实践的推动，另一方面也得益于相 关学科的理论发展。公共管理经历了公共行政到新公共管理的转变。作为一种系 统的理论，公共管理最初形成是以 1887 年威尔逊的论文《行政学研究》的发表 为标志。 一、公共行政理论的沿革一、公共行政理论的沿革 （一）公共行政的兴起：传统公共行政 从 1887 年威尔逊的论文 《行政学研究》 的发表到 1968 年弗雷德里克森等一 批年轻行政学学者召开的布鲁克会议之前的时期为传统公共行政时期。 政治与行 政二分理论、 官僚制理论、科学管理理论构成了传统公共行政时期的三大支撑理 论。 1．政治与行政二分理论。政治与行政两分理论是传统公共行政确立过程中 一个重要的理论基础， 它不仅使公共行政作为一个独立的学科与研究领域从政治 学中分离出来成为可能； 同时， 它还构成了公共行政理论与实践发展的一条重要 线索， 并对其构成了巨大且不可磨灭的影响。在斯坦因和布隆赤里政治与行政两 分法思想萌芽的基础上，威尔逊明确提出了政治与行政两分的观点，即政治与行 政两分法，正是在此意义上，威尔逊被认为是行政学的创始人，而阐述其观点的 论文《行政学研究》被认为是行政学正式产生的标志。威尔逊对于政治与行政的 区分， 是以确立行政学区分于政治学的独立学科身份和研究领域为目的的。威尔 逊认为行政学从政治学中获得独立与诞生在十九世纪末期的美国拥有了必要性 与可能性。他说： “行政科学是己在两千两百年前开始出现的政治科学研究的最 新成果。它是本世纪，几乎就是我们这一代人的产物。 ”①威尔逊认为，行政学诞 ① [美]威尔逊： 《行政学研究》 ，彭和平、竹立家 等译， 《国外公共行政理论精选》 ，中共中央党校出版社 1997 年 1 月（第 1 版） 第 2 页。 生于十九世纪末的原因在于，在此之前， 实践的发展尚未达到使独立的行政学与 行政研究成为必要的程度。 “在很早的时代，麻烦的事情几乎都出在政府结构方 面，……当时，在行政管理方面很少或完全没有遇到麻烦问题，至少没有引起行 政官员注意的问题。那时候政府的职能很简单，因为生活本身就很简单。……这 一切都是‘早期时代’的真实情况。在相对较晚的时期，这些情况也基本上是真 ①实的。 ” 而当时代发展到十九世纪末期时， 实践中政府活动的复杂程度已空前增 加， 通过一门独立的、 专门的行政科学来指导实践己经变成迫切与必须的。“…… 如果在以往许多世纪中可以看到政府活动方面的困难在不断聚集起来， 那么在我 们所处的世纪则可以看到这些困难正在积累到顶点。 这就是当前必须认真和系统 地调整行政工作使之适合于仔细试验过的政策标准的原因。 我们现在所以正产生 一种前所未有的行政科学，原因也在这里。 ”②“没有任何一种政府职责现在没 有变得复杂起来，它们当初曾经是很简单的，政府曾经只有少数支配者，而现在 却有大批的支配者。大多数人以前仅仅听命于政府，现在他们却指导着政府。在 有些国家，政府曾经对朝廷惟命是从，而现在却必须遵从全民的意见。 ” “并且全 民的意见正在稳步地扩展成为一种关于国家职责的新观念。与此同时，政府的职 能日益变得更加复杂和更加困难，在数量上也同样大大增加。行政管理部门将手 伸向每一处地方以执行新的任务。 ……关于国家以及随之而来的关于国家职责的 观念正在发生引人注目的变化， 而 ‘关于国家的观念正是行政管理的灵魂’ 。 …… 这就是为什么应该有一门行政科学的原因，……”③威尔逊对政治与行政的关系 进行了具体的分析。 “行政管理的领域是一种事务性领域，它与政治领域的那种 混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的 场面也迥然不同。 ”④“……行政管理置身于‘政治’所特有的范围之外。行政管 理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却 无需自找麻烦地去操纵行政管理机构。 ”⑤在区分二者的同时，威尔逊也强调了行 ① [美]威尔逊： 《行政学研究》 ， 彭和平、 竹立家等译， 《国外公共行政理论精选》 ， 中共中央党校出版社 1997 年 1 月第 1 版，第 3 页。 ② [美]威尔逊： 《行政学研究》 ， 彭和平、 竹立家等译， 《国外公共行政理论精选》 ， 中共中央党校出版社 1997 年 1 月第 1 版，第 4 页。 ③ [美]威尔逊： 《行政学研究》 ， 彭和平、 竹立家等译， 《国外公共行政理论精选》 ， 中共中央党校出版社 1997 年 l 月第 l 版，第 14 页。 ④ [美]威尔逊： 《行政学研究》 ， 彭和平、 竹立家等译， 《国外公共行政理论精选》 ， 中共中央党校出版社 1997 年 l 月第 l 版，第 14 页。 ⑤ [美]威尔逊： 《行政学研究》 ， 彭和平、 竹立家等译， 《国外公共行政理论精选》 ， 中共中央党校出版社 1997 年 1 月第 1 版，第 14 页。 政管理与一般管理的区别， 即行政管理根植于并脱胎于政治而决定的政治性与公 共性特征。他指出： “行政管理作为政治生活的一个组成部分，仅在这一点上与 企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分以及机器是制造品的一部分 是一样的。但是行政管理却同时又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之 上， 其事实依据就在于通过它的较高原则，它与政治智慧所派生的经久不衰的原 ①理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的。 ”威尔逊同时对行政管理与 宪法问题进行了区分，他指出， “还有另外一种区别必须把它写进我们的结论里 去， 这虽然只不过是政治与行政之间区别的另一个侧面， 但却是很不容易发觉的。 我指的是‘宪法问题’和行政管理问题之间的区别，也就是那种必须适合宪法原 则所作的政府调整和那种仅仅为了灵活适应上的方便， 对于可以改变的目标所作 的政府调整这两者之间的区别。 ”② 威尔逊对于现代意义上的政治与行政两分法进行了明确的表述， 对政治与行 政两分法进行进一步的阐释与发挥则是由另一位美国学者—弗兰克· J·古德诺 (Frank J. Goodnow，1859 一 1939)完成的。古德诺的政治与行政二分思想主要体 现在其 1900 年出版的《政治与行政 》(Polities and Administration)一书中。 “…… 存在着两种性质截然不同的政府职能。而且，这两种职能的分化又导致了被法定 的正式政府体制所规定的政府机关的分化，尽管这种分化并不彻底。为了方便起 见，政府的这两种职能可以分别称作‘政治’与‘行政’ 。政治与政策或国家意 志的表达相关，行政则与这些政策的执行相关。 ”③ 事实上， 古德诺并未将政治与行政两分法本身作为论述的重点，