重构中国行政司法制度

重构中国行政司法制度重构中国行政司法制度 行政司法是指行政机关根据法律的授权， 按照准司 法程序审理和裁处民事和行政争议或纠纷， 以影响当事人之间的权利、 义务关系的行政法律制度。它是国家权力结构及其运行的重要表现， 也是公力救济制度的重要组成部分。 目前学术界的研究主要侧重于对 西方行政司法制度的介绍、比较，而对我国行政司法的存在意义、制 度缺陷缺乏宏观审视。本文试图从行政司法的必然性出发， 分析我国 行政司法的困境，进而提出重构我国行政司法的建设性意见。 一、行政司法制度的历史必然性 洛克、 孟德斯鸠等启蒙思想家的三权分立理论对西方资本主义国 家的影响是广泛而深刻的。在自由资本主义时期，行政、司法与立法 权分属于三类泾渭分明的国家机构中， 彼此之间很少跃雷池一步。直 到 1892 年美国大法官哈伦还认为： 国会不能授出立法权……是一个公 认的原则。 这个原则对维护依宪法而成立的政府体系的完整性是十分 重要的。”[1]P33 掌控着国家行政权力的政府只是社会大剧院的看守 者，是公民自由的守夜人。 “管得最少的政府就是好政府”是行政职能 根本价值理念。行政机关同时兼有立法和司法权能被视为离经叛道、 不可思议。然而，从 19 世纪下半叶以来，为适应日趋垄断的经济形 式，国家权力结构的矛盾运动出现了新的态势， 即表现为行政权急剧 扩张的结构态势。政府及其行政职能不再扮演消极的“守夜警察”角色， 它从“政治侍女”的地位一跃上升到政治牛耳之位。 管制行政的出现，标志行政权逐步向社会生活和经济领域推进。 特别是由于席卷整个资本主义世界的经济危机的打击， 人们对古典自 由市场机制的完美神话的迷信己经破产， 主张政府对市场进行有效干 预的凯恩斯经济理论占据了上风， 要求政府对经济和社会进行有效管 制的呼声日益高涨， 行政权向经济和社会领域扩张和渗透进一步加剧。 在美国，到 20 世纪 80 年代末期各类管制机构多达 48 个，[2]涉足金 融证券、工商业、贸易、交通、消费、劳动、环境等各个领域。在英 国，虽然政府管制机构的发展没有美国那么引人注目但为数也不少， 如 1834 年的济贫法委会、1857 年的默西港口和码头委员会、1908 年的伦敦港务局、1919 年的森林委员会、1933 年的伦敦旅客运输局 等等。[3 这些新成立的公法人或管理社会事务、或经营国有企业，或 推行福利政策，全面介入经济和事务。 行政活动领域的急剧扩张， 引发了人们对传统分权制衡理念的反 思， 不同权力实行一定程度的相互交融与合作是资本主义发展的客观 现实需要。人们普遍接受这样的观念:行政、立法和司法三权不仅要 分立，还要适度交叉，相互渗透和融合，同时在分立中也注意彼此配 合、合作。其实早在美国制宪时期，麦迪逊就曾提出过反对形式主义 的分权原则。他认为所谓分权原则，只应是反对一个政府部门行使其 它政府部门(立法和司法)的全部权力。这一思想深刻影响现代权力理 论。功能主义分权原则的主张者提出，分权原则只应在最上层(中央) 各权力机构严格分权， 而在下层政府机构则视职务需要而可以容许三 权适当混合，但以不破坏上层机构的权力平衡为准度。 施瓦茨则干脆 指出：如果我们在私人生活中成立一个机构来管理某一产业的话， 那 么它就不可能采用孟德斯鸠主张的方式。 同样，在严格的三权分立条 件下，也不能有效地进行工业管理。”“由于当代复杂社会的需要，行 政法需要拥有立法职能和司法职能的行政机关， 为了有效的管理经济， 三权分立的传统必须抛弃。”[1]P249 配置适度的立法和司法功能是现 代行政活动的现实和理论的需求。 基于现代行政活动的特征和对传统分权理论的反思， 分享部分裁 判功能(行政、民事和经济)的行政司法权应运而生。正如施瓦茨所指 出的：无论过去的情形如何，现在行政机关应当具有审理所有类型民 事案件的裁判权。立法机关可以授予行政机关非刑事的裁判权， 没有 任何合理的不可逾越的界线不许可它这样做。”[1]P61 在美国，第一 个具有司法权的大型行政机关是 1914 年根据授权法而设立的联邦贸 易委员会，它被授予裁决商业中不公平竞争案件的权力。 此后行政机 关行使司法权顺理成章。在普通法院享有崇高地位的英国， 行政司法 制度表现为大量行政裁判所的设立。人们通常把 1846 年的铁路委员 会和 1873 年的铁路与运河委员会作为早期裁判所的例子印证， 然而， 根据 1908 年《老年退休基金法》和1911 年《国民保险法》所设立的 裁判所才是真正的现代意义的行政裁判所。到 1971 年《裁判所和调 查法》通过时， 裁判所己达五十多种，如果把各种裁判所地方分支机 构加在一起，总数超过了二千。 [4]在澳大利亚，新行政法的产生，是 行政司法制度得到长足发展， 建立起了专门处理民事案件的专业行政 裁判所，如工业裁判所、贸易裁判所和医疗裁判所等。在日本， 20 世纪中期以后，在特定领域，出现了行政性非诉讼纠纷解决机制，如 建立了公海调整委员会、建筑工程纠纷审查委员会、交通事故裁定中 心等机构。尽管各国构建的行政司法制度在名称、程序、强制性效力 及与行政机构的隶属关系方面体现国情差异， 但都表明了一个不可辩 驳的事实:行政机关可以而且应该以中立第三人的身份裁决特定领域 的争议和纠纷，分享部分司法功能。 在我国，尽管没有三权分立的理论传统极其权力结构的演变， 但 社会主义国家权力诞生的历史背景即决定了行政司法权的必然产生。 行政调解、行政复议、行政仲裁和行政裁决作为我国行政司法权的基 本表现形式事实上在建国初就开始形成了。 在长期的行政活动和司法 实践中，我国行政司法权发挥了重要的作用。那么，在由集权的计划 体制向较自由的市场经济体制转变(与西方由自由市场体制向政府干 预的转变刚好相反)后，我国的行政司法权是否有存在的必然性呢?回 答是肯定的：第一，行政司法是人类法制理论和实践的成果，是法治 国家“司法利用(AccesstoJustice)第三次浪潮”[gP724的必然产物。 第二， 行政权力适度的司法化扩张， 不仅不会导致行政权的无限膨胀， 相反 是高效而有限的政府的重要内涵。不仅不会导致权力结构恶性破坏， 相反正是现代权力体系矛盾运动中的自我调整。 第三，行政司法制度 尽管缘起于西方三权分立制衡国家， 然而我国呈现的专业化分工的多 元化社会特征、 我国人民法院诉讼压力大、 诉讼效率不高的司法环境、 过分依赖行政权力的法律心理都要求建立诸如行政司法的多元纠纷 解决机制。这种法制诉求在 WT0 的新环境下将表现更为强烈。 二、中国行政司法的困境 如前所述，以行政复议、行政调解、行政仲裁和行政裁决为基本 形式的我国行政司法体系很早就建立了， 然而，由于计划经济和高度 集中统一的政治体制的决定和影响， 人们习惯于沿用一般行政手段和 行政程序来解决争议，使得原本应具有高度法律性、体现司法程序性 的行政司法缺乏深厚的存在和发展的土壤， 长期以来我国的行政司法 在规模和制度化、法律化方面停留在较低的层面上。上世纪 80 年代 以后，由于改革开放、发展商品经济和社会主义民主与法制建设的需 要，在法律重建的大环境下，有关行政复议、行政调解、行政裁决和 行政仲裁的法律