略论健全纪检监察体制

略论“健全纪检监察体制” 略论“健全纪检监察体制” 文章来源: 中国党政干部论坛 [作者:任铁缨] 发布时 间:13-09-11 13:21:33 党的十八大报告号召全党“坚定不移反对腐败”，其中的 一个重要精神是重申“健全纪检监察体制”。为此，本文从功 能定位、产生方式和权力结构等基本方面做些思考，希望有 助于推进纪检监察工作的开展。一、功能定位所 谓功能定位就是指设置纪检监察机构的目的或首要职能究 竟是什么。从纪委与党委的关系看，目前在纪检机构的设置 上有两种理念:一种定位在防止党委“权力过分集中”上;另一 种定位为“协助协调”党委上。应当说，这两种理念是有很大 区别的，前者侧重“分权”，后者侧重“集权”。当然，分权与集 权各有利弊，且二者是一个相对的概念，故不能简单地一概 而论。但无论是分权还是集权都要适度，问题在于当下确实 存在着“权力过分集中”。的确，功能定位的作用是不言 而喻的，有什么样的功能定位就会有什么样的行为或方式方 法，也就会产生什么样的结果。比如，1869 年 9 月成立的 世界上第一个在民族国家内试图以马克思主义为指导的无 产阶级政党-德国社会民主党， 为防止其中央执行委员会专权 而特别设立了一个监督机构，正如当时其党章规定:“为了尽 可能防止执行委员会独断专行，党成立由十一人组成的监察 委员会。执行委员会未予考虑的一切申诉可提交监察委员会。 同时，监察委员会应该监督执行委员会对日常事务的领导。” 相比之下， 中共党章对纪委职能定位之一是“协助党委加强党 风建设和组织协调反腐败工作”。 尽管党章中也规定纪委有权 “对党员领导干部行使权力进行监督”，但这毕竟不是针对党 委权力的运作，故不可与党内分权理念相提并论。显 然，在不同功能定位指导下，对纪检监察机构权限的划分会 有所不同。在防止“独断专行”理念下，德国社会民主党1869 年党章第十七条体现了分权的制度设计，如规定监察委员会 至少每季度有权“对执行委员会的日常事务领导、公文、图书 和财务进行一次检查”，“有权停止执行委员会个别成员，直 至整个执行委员会的工作”，还有权对执行委员会“采取临时 领导日常事务的紧急措施”等。而在“协助协调”党委工作的理 念下，中共党章第四十四条的规定则相反，即要求纪委在工 作中，不是向同级党委“报告”， 就是需要同级党委“批准”。如 此看来，纪检监察体制应树立哪种功能定位，是首先需要认 真思考并加以回答的。就以上两种功能定位来说，笔 者主张摒弃“协助协调”的理念， 树立防止“权力过分集中”的理 念。之所以如此，一是基于对历史经验教训的总结。正如邓 小平在《党和国家领导制度的改革》 中所说，“我们历史上多 次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立 性，很少强调必要的分权”，“很少反对个人过分集权”，其结 果就是“必然要犯各种错误”。二是基于对现实生活中诸多问 题的反思。如据审计署 2013 年第 27 号审计公告，接受审计 的 58 家中央部门竟然无一幸免，全部“挂彩”，其中原因值得 深思， 至少说明内设的纪检监察机构缺乏独立性， 形同虚设。 又如在一些地方和部门出现了所谓“前‘腐’后继”“接力赛”，出 现了“一把手”涉案比例居高不下的现象，人们理想中“铁面无 私”的纪检监察机构哪里去了?遗憾的是在当今查处的众多违 纪违法案件中，鲜有同级纪检监察机构检举同级党政主要领 导或其班子违法乱纪的案例，这至少说明了目前纪检监察机 构的设置有不合理的地方。痛定思痛， 路在何方?对此， 党的十七大、十八大都主张“建立健全决策权、执行权、监督 权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。实际上， 党内三权(决策权、执行权、监督权)就像三根“柱子”，如果要 构建中央倡导的那种三权“制约协调机制”的话，起码在宏观 上要将这三根“柱子”相对独立地树起来，否则只能是奢谈。 换言之，纪委一定要作为一根相对独立的“柱子”来行使监督 权，而决不能使监督权和执行权这两根“柱子”合为一根，使 纪委沦为同级党委的一个职能部门。此外，这里还需说明两 点:一是党内分权是为加强党的领导而不是削弱党的领导， 因 为“权力过分集中”已不符合新形势新任务的需要;二是党内分 权是为坚持党的领导而不是取消其领导，更不是搞所谓的多 党制。二、 产生方式即纪检监察机构的产生方式。 在行使权力的过程中，人们常说要坚持对上负责和对下负责 的一致性，但从根本上说权力只对权力来源负责，即对权力 授予者负责。由此可见，理顺权力授受关系举足轻重，故思 考“健全纪检监察体制”不能离开权力的授受。同时，在权力 授受上要注意这样两大问题:其一， 授权主体是党代会还是党 委会;其二，授权方式是选举制还是任命制。在对纪委 的授权上，按照有关规定和实际做法，目前有三种情况:一是 各级纪委的产生，其授权方式是选举产生，授权主体只有一 个-同级党代会。二是对纪委领导班子授权，其中包括常务委 员会和书记、副书记的产生等，授权方式属于选举和任命相 结合，而授权主体则有三个，即由纪委全会“选举”，同级党 委会“通过”，上级党委“批准”。三是纪委书记的产生，其授权 主体为上级党组织，授权方式主要是任命制。如此看来，目 前纪委的产生方式是明确的，不存在其授权合法不合法的问 题，也就是其授权主体及其方式都是合乎党内制度规范的。 如党章规定“党的各级领导机关”“都由选举产生”。 但党章还规 定:“上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党 组织的负责人。”毫无疑问，这条规定完全覆盖了“都由选举 产生”的规定，故任命制是完全“合法”的。然而，合法的未必 合理，合法的也未必合情。其中前者看授权方式是否符合其 规律性，后者看授权主体是否体现多数人的意愿。显然，如 果在这些方面存在不足的话，那就必须从制度层面调整对纪 委权力的授受。先从对纪委授权的主体上看，这方面 可以说是有其不尽合理的地方。党的七大、八大、十一大党 章规定各级纪委会由同级党委会全体会议选举产生。文化大 革命中召开的九大、十大则取消了党的纪检监察机关。1982 年 9 月，党的十二大总结了以往的经验教训，在通过的党章 中对纪委的授权作了重要改革，即改变了各级纪委由同级党 委选举产生的做法，而是规定各级纪委由同级党的代表大会 选举产生，并向其报告工作。显然，这种思路的初衷是要提 升纪委在党内权力结构中的地位。但不知何故，接下来的做 法却变为纪委班子的产生要由授权链上承上启下的同级党 委授权了。如党章第四十三条规定，纪委全会选举其常务委 员会和书记、副书记等， 要“由同级党委通过，报上级党的委 员会批准”。显然，这种授权关系不可避免地使纪委重新回归 为党委下属的一个工作部门。因此，要确保纪检监察机构的 相对独立性，就应将党代会作为对纪委授权的主体进行到底， 不能半途而废改为由党委会授权。 当然， 强调纪委的独立性， 并不否认党委可以对纪委进行监督，只是二者之间的监督是 相互的。再从对纪委的授权方式上看，则是有其不合 情的方面，主要反映在纪委书记的产生上，其做法有两种: 一是垂直“空降”，二是异地交流。尽管这样做的好处多多， 诸如“有利于打破关系网”、“有利于开展办案工作”、“有利于 解决一些历史遗留问题”