城镇水环境的形势、挑战和对策

一、当前城镇水环境面临的形势与挑战 近年来，我国城镇水务产业发展迅速，成效显著：城市供水设施不足的矛盾进一步得到缓解，居民用水质量得到明显改善和提高，水安全保障机制初步建立；城市节约用水工作步入法制化的轨道，节水型城市建设不断深入，工业用水量快速增长的势头得到了有效遏制，城市人均综合用水量呈稳中有降趋势，用水结构正朝着合理的方向调整，用水效率不断提高，近5年来平均每年城市节水量约35亿立方米以上。2004年，全国城市节约用水量39亿立方米，比上年增加5亿立方米；城市污水处理进入快速发展阶段，“十五”计划确定的“污水处理率达到45％”，“新增污水处理能力2600万立方米/日”的目标，提前一年完成，并形成了适合国情的污水处理技术路线和管理模式；城市供水和污水处理市场机制的建立取得了积极的成果，初步建立了市场准入制度和特许经营制度。城镇绿化面积逐年提高，自然水面减少的局面得到控制。 在取得上述成绩的同时，我们还应清醒地认识到，我国城镇水务仍然面临十分严峻的挑战。具体表现在以下几个方面： （一）城镇水环境污染日益加剧的局面尚未得到扭转。一方面是水体污染依然十分严重。2004年有监测数据的745个水体断面中（其中河流断面489个，湖库点位256个），Ⅰ类占3.8％，Ⅱ类占16.9％，Ⅲ类占17.0％，Ⅳ类占20.5％，Ⅴ类占13.6％，劣Ⅴ类占28.2％。主要污染指标为氨氮、石油类、高锰酸盐指数等。统计情况表明，水质符合或优于Ⅲ类以上水体断面仅占37.7％。另一方面是污水处理设施总量仍然不足。2004年底，全国建制市污水排放总量大约为356亿m3，污水处理率仅为45.7％，661个城市中还有297个城市没有污水处理厂，全国有一半以上的城市和绝大多数建制镇污水没有经过有效处理，直接排入江河湖海。不仅使地面水污染严重，而且还波及地下水资源。据环保部门对118个大中城市的调查，地下水严重污染的城市占64％，轻污染的占33％。此外，不少城市已建的污水处理设施运行效益不佳。据我部2005年9月的统计，全国至少有40个城市的污水处理厂，因收集管网不配套、运行经费不到位等原因，运行负荷率不足30％，30个城市的运行负荷率为零，造成了极大的浪费。与此同时，污水处理的监管机制亟待建立。一些工业企业将超标污水排入城市排水设施，导致污水处理厂不能正常运行。 （二）城镇供水安全保障正面临严峻挑战。一是水资源短缺与过量开发对城镇供水安全已构成潜在威胁；二是水源污染的加剧和供水水质标准的提高，使传统的水处理技术难以处理原水中的一些有毒有害物质；三是供排水企业经营主体的多元化和市场竞争机制的建立，增加了政府部门对城镇水业市场的监管难度；四是自建设施供水和二次供水管理薄弱，影响了供水安全；五是地下水长期超采，不仅造成了水位急骤下降，水源枯竭，而且还造成了地面沉降，管网漏水率增加；六是社会不安定因素而导致对供水系统安全影响的可能性在加大，同时，随着大规模、长距离跨流域调水工程的实施，受水城市的供水安全保障任务将更加艰巨。近年以来，随着水源污染不断加重，供水水质状况不容乐观。据2004年10月建设部组织对全国36个重点城市进行的城市供水水质监督检查情况来看，采集的634个水样中，全分析样品除公共供水合格率90.11％外，二次供水合格率80.83％，各类自建设施供水合格率只有45.12％。地下水长期超采，不仅造成了地下水位急剧下降、水源枯竭，而且还引发了地面沉降，管网漏失率大幅提高。 （三）城镇用水效率不高，浪费严重。2004年全国总供水量和用水量为5548亿立方米，占当年水资源总量的23％。其中，地表水源供水量占81.2％，地下水源供水量占18.5％，其他水源供水量占0.3％；生活用水占11.7％，工业用水占22.2％，农业用水占64.6％，生态用水（仅包括人为措施供给的城镇环境用水和部分河湖、湿地补水）占1.5％。按生活（单指居民生活）、生产、生态用水划分，生活用水占8.0％，生产用水占90.5％，生态用水占1.5％。与2003年比较，全国总用水量增加227亿立方米，其中农业用水增加153亿立方米，工业用水增加52亿立方米（其中火电用水增加48亿立方米），生活用水增加20亿立方米。近年来，一方面城市缺水形势严峻，缺水性质从以工程型缺水为主向资源型缺水和水质型缺水为主转变。城市缺水有从地区性问题演化为全国性问题的趋势，一些城市由于缺水严重影响了城市的生活、生产秩序。另一方面，城镇仍有较大的节水潜力，目前我国万元工业增加值取水量是发达国家的5-10倍，城镇供水管网漏失率为20％左右，是发达国家的3倍。再生水、雨水、海水和微咸水等非传统水源有待进一步开发利用，用水效率有待进一步提高。再生水价格仅在少数城市实行。科学的比价关系没有形成。规划和政策滞后，对再生水设施布局的调控及激励力度不够。 （四）城镇水系生态正在逐步退化。大多数城镇因工业、生活污水排放和农业面污染超过了当地水系生态自我修复的临界点，不仅引发了大量水生物种的消失，而且导致蓝藻爆发使水质不断恶化。许多地方的水系即使有少数鱼类存活和人工养殖水产，也因污染严重而不能食用。这种严峻的形势，一方面是由城镇化高速发展的过程中大量吞占和填埋自然水系所引发的（仅上海市在近二十年间就填埋了170Km2的水面，约占全市自然和人工水面总和的1/4强）；另一方面的原因是地方领导错误的政绩观——先污染后治理的错误思路所造成的。城镇水系的生态一旦步入恶性循环之后，要恢复昔日的水生态的代价就十分高昂。水污染物不仅会被土壤吸附和随地下水流扩散而难以得到短期治理成效，而且由于动植物对有害物质的集聚效应使处于生物链高端的人类遭受最大的危险。美国和许多欧洲工业国家三十年前遭受工业化污染的湖泊和河流，尽管现在已经得到根本性的治理，但由于水系底泥和鱼虾体内所积累的毒素至今仍严重超标而被禁止食用。 二、实现城镇水环境健康化的基本思路 城镇水系作为人工和自然复合的生态系统，是由无数个相关的子系统有机构成的开放系统。实践证明，构建一个协调、健康、可持续发展的城镇水环境，必须让各相关子系统和谐地一起工作。如果只独立地着眼于单个城镇水问题的解决，有时只能使城镇整体水环境陷入更为严重的恶性循环的衰退过程之中。 健康的城镇水环境，是提升城镇功能和竞争力，改善人居环境和投资环境，实现城镇可持续发展的前提和基础，也是确保区域、城乡、人与自然协调发展的重点，是实现我国城镇化健康发展的必要条件。 实现健康的城镇水环境的主要思路： （一）从开发——排放的单向利用向循环利用转变。健康的水循环利用方式主要是指水在循环使用过程中，尊重水的自然运动规律和品质特征，合理科学地使用水资源，同时将使用过的废水经过深度无害化处理和再生利用；使得上游地区的用水循环不影响下游的水体功能，地表水的循环利用不影响地下水的功能与水质，水的人工循环不损害水的自然循环，维系或恢复城镇乃至整个流域的良好水环境；将传统的“资源—产品—废水达标排放”的单向式直线用水过程，向“资源—产品—废水处理达标再生利用”的反馈