房地产开发管理法律制度

2 房地产开发法律制度 2.1 房地产开发概念及基本原则 2.1.1 房地产开发概念 概念有不一样定义，如： （1）根据《都市房地产管理法》第二条第三款规定，房地产开发是指在都市规划区内依法“获得国有土地使用权土地上进行基础设施、房屋建设行为。” 这里所称“房屋”是指土地上房屋等建筑物及构筑物。其中重要含义有两层： ①房地产开发必须在都市规划区内依法获得使用权国有土地上进行，并且《都市房地产管理法》第八条规定“都市规划区内集体所有土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地使用权方可有偿出让”，进行房地产开发。这就是说，依法获得国有土地使用权乃是房地产开发前提。 ②房地产开发包括土地开发和房屋开发，是两种行为一体化全过程。土地开发是根据都市建设需要，按照土地规划（和都市规划）规定，通过“七通一平”，即平整土地、通上水、通下水、通电、通路、通燃气（煤气或天然气）、通电信、通热力等基础设施建设，提供建设用地过程。房屋开发则是按照都市规划规定，进行住宅、市政公用、商业楼宇和生活服务设施配套建设，以商品形式销售或出租房屋产品过程。 （2）需要指出，按照开发目划分，房地产开发有以经营为目房地产开发和以自用为目房地产开发之分。由此，《房地产基本术语行业原则》（JGJ/T30—）中，是按前者理解，认为房地产开发跨越生产和流通两个领域，包括从规划设计、征地拆迁、土地开发、各类房屋建设、工程验收、经营销售、交付使用、直至售后管理和维修服务等。因而，将房地产开发定义为： 按照都市建设总体规划和社会经济发展规定，在国有土地上进行基础设施建设、房屋建设，并转让房地产项目或者销售、出租商品房行为。 本课程中，房地产开发重要指以经营为目房地产开发，这也是房地产开发一般含义。 2.1.2 房地产开发基本原则 《都市房地产管理法》等有关法律法规都较详细地规定了从事房地产开发应遵照基本原则。这些原则有： （一）依法在获得土地使用权都市规划区国有土地范围内从事房地产开发原则 《都市房地产管理法》第二条规定：“本法所称房地产开发，是指根据本法获得国有土地使用权土地上进行基础设施、房屋建设行为。”《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须依法申请使用国有土地。”（兴办乡镇企业、村民建设住宅或乡村公共设施和公益事业建设经依法同意使用集体所有土地除外。） 《土地管理法实行条例》第二条明确了国有土地范围：（1）都市市区土地；（2）农村和都市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有土地；（3）国家依法征用土地；（4）依法不属于集体所有林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；（5）农村集体经济组织所有组员转为城镇居民，原属于其组员集体所有土地；（6）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用原属于迁移农民集体所有土地。 获得国有土地使用权方式有出让、划拨、转让和租赁等。《土地管理法》第五十四条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式获得”，《都市房地产开发经营管理条例》第十二条规定：“房地产开发用地应当以出让方式获得；不过法律和国务院规定可以采用划拨方式除外。” 对此，《土地管理法》第五十四条和《都市房地产管理法》第二十三条明确了经政府同意可采用划拨方式获得土地使用权建设用地用途种类。至于集体所有土地，《都市房地产管理法》第八条规定“都市规划区内集体所有土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地使用权方可有偿出让”。 《都市规划法》第三条规定，都市规划区是指都市市区、近郊区以及都市行政区域内因都市建设和发展需要实行规划控制区域，都市规划区详细范围由都市人民政府在编制都市总体规划中划定。《都市房地产管理法》第九条规定：“土地使用权出让，必须符合土地运用总体规划、都市规划和年度建设用地计划。”因此，出让使用权地块应已经有土地运用总体规划和都市规划，属于都市规划区内。 综合上述规定，房地产开发必须在依法以有偿方式获得都市规划区内国有土地范围内进行。 此外需要指出是，《都市房地产管理法》第七十一条规定：“在都市规划区外国有土地范围内获得房地产开发用地土地使用权，从事房地产开发交易活动以及实行房地产管理，参照本法执行。” （二）房地产开发必须严格执行都市规划原则 都市规划是指为了实现一定期期内都市经济和社会发展目，确定都市性质、规模和发展方向，合理运用土地、协调都市空间布局和管理都市基本根据。它是保证都市土地合理运用和开发经营活动协调进行前提和基础，是都市发展大纲，是都市包括房地产开发在内各项建设必须遵守法律文献。 《都市规划法》第二十九条规定：“都市规划区内土地运用和各项建设必须符合都市规划，服从都市规划管理。”《都市房地产管理法》第二十四条亦规定：“房地产开发必须严格执行都市规划，按照经济效益、社会效益、环境效益相统一原则，实行全面规划、合理布局、综合开发、配套建设。”因此，出让土地选址、布局、用途等都须符合都市规划，出让土地须有规划控制指标。 实际上，都市规划与房地产开发有着亲密联络。（1）都市规划管理决定未来房地产开发价值和最有效运用程度。这是由于都市规划要根据各类用地社会需求量，研究都市景观、区位条件、环境规定，处理好各项建设内容之间、各类用地之间关系，确定合理都市用地数量构造、用地功能布局、地块开发次序、开发强度和建筑用地技术规范，决定了未来都市各区位房地产开发价值和最有效运用程度。（2）都市规划管理是政府调控地价手段。都市规划及规划管理要根据都市建设需求，提出并贯彻开发建设次序，管理好每年都市增量用地投放及存量用地建设。 （三）房地产开发必须按约开发土地原则 按约开发土地是指按照出让协议约定土地用途和开发期限进行开发。《都市房地产管理法》第二十五条规定：“以出让方式获得土地使用权进行房地产开发，必须按照土地使用权出让协议约定土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让协议约定动工开发日期满一年未动工开发，可以征收相称于土地使用权出让金20%如下土地闲置费；满2年未动工开发，可以免费收回土地使用权；不过，因不可抗力或者因政府、政府有关部门行为或者动工开发必需前期工作导致动工开发迟延除外。”1998年国务院公布《都市房地产开发经营管理条例》第十五条也据此作了对应规定。 这是房地产开发一项重要原则，详细包括土地用途和开发期限两方面内容： （1）按出让协议约定用途开发土地。首先，土地使用权出让协议中约定土地用途，是严格按照都市规划规定确定，假如随意变化土地用途，势必打乱都市布局，影响都市整体功能发挥和都市发展总体利益。另一方面，都市土地用途确实定直接反应着作为都市土地所有者国家与土地使用者之间经济利益关系，不一样用途土地，其使用权出让价格和出让期限是不一样。假如容许土地使用者受利益驱动，将以较低价格用途获得土地使用权，改用于开发较高价格用途项目，谋取高额利润，就会侵害国家利益，故法律对此制定了限制性规定。若要变更土地用途须依法履行变更手续，见《都市房地产管理法》第十七条和1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条之规定。 （2）按出让协议约定动工期限开发土地。这方面规定目是为了克制那些故意闲置土地或者运用闲置土地进