我国主要开发区的管理模式与可借鉴的经验

我国主要开发区的管理模式与可借我国主要开发区的管理模式与可借 鉴的经验鉴的经验 一开发区的功能定位和管理模式。 1．开发区定位与管理体制。开发区的 管理体制是与开发区的功能定位和区划相 互关联的。从开发区的区划布局来看，我国 的开发区有三种基本形式一是在人口稀少 的地区开辟一个新区，只有很少居民，开发 区的功能主要是吸引产业投资，经济开发。 这种模式通常是老城市的延伸和扩展。如苏 州、天津。二是在老城区划出一块地方设立 开发区，开发区管理部门不仅具有新区经济 开发功能，还有管理原有老城区的功能。这 种模式主要是以开发区直接带动所在区的 城市化，或为开发区留下足够的发展空间。 如上海浦东、青岛的黄岛开发区和陕西杨凌 农业高新技术示范区。三是在老城区设立无 边界的开发区，开发区和老城区合为一体。 如北京的中关村海淀试验园区、杭州高新技 术开发区的主区块等。这种模式通常是为了 利用原有基础设施，特别是依托大专院校和 科研院所的科技力量兴办高科技企业和科 技成果转化，形成一个区域孵化器。 除了产业布局和经济开发的功能以外， 我国相当一部分开发区还承担着体制改革 和机制创新的试点功能。我们正处于计划经 济向市场经济过渡的时期，要逐步转换政府 职能，建立适合市场经济的管理制度和协调 机制，需要在小范围内进行试点，再在大范 围内推广。我国的深圳特区在转变政府职能， 精简机构，用人机制方面进行了试点，起到 了很好的示范作用。北京中关村科技园区制 定了中关村科技园区条例，在企业分配制度， 知识产权分配制度等方面进行了创新，在规 范化制度创新方面带了头。 目前，国内开发区的管理体制可以归纳 为三种基本类型。一是准政府的管委会体制。 管委会作为政府的派出机构，其主要职能是 经济开发规划和管理，为入区企业提供服务， 主要适用于人口较少的相对独立的中小型 新开区。管委会本身就是政府职能改革的产 物开发区管理职能与行政区管理职能相分 离；政府职能转变，机构精简，办事程序简 化，效率高；实行用人机制改革，普遍采取 竞争上岗等等。大部分开发区在建设初期采 取这种管理体制。但这是一种过渡形式，当 开发区发展到一定规模，城市功能健全以后， 这种管理模式就不适应了。 二是开发区与行政区管理合一的管理 体制。其特点是开发区和行政区的管理合一， 或者是两块牌子一班人马，这种模式主要适 用于整个城区作为开发区，或者开发区是原 有城区建制的一部分。如青岛黄岛开发区等 都是这种模式。政府管理部门的体制保持行 政区管理机构的编制和职能，其特点是便于 协调， 但是处理不好， 包袱较重， 财力不足。 三是以企业为主体的开发体制。其特点 是通过设立一个企业来规划、开发、管理一 个开发区，开发公司实际上承担了一定的政 府职能，进行公共事业开发。这种体制首创 于蛇口，也称之为“蛇口模式”。上海的漕 河泾、闵行、虹桥开发区，以及洋浦开发区 和浙江省的宁波大榭开发区也采取这种模 式。在这种模式中，开发主体不是一级行政 组织或行政派出机构，而是投资开发商，但 又要进行大量的公共基础设施投资，由于开 发主体无法从区域税收中获得必要的投资 补偿，其对基础设施的巨额投资或者转嫁到 地价上，致使地价过高；或者因不能及时回 收资金，债务过重，而陷入财务困境。 2． 开发区管理模式。 从管理层次来看， 开发区管理机构有三种类型。一是开发区管 委会一级管理。大部分功能单一的中小开发 区采取这种管理结构。有时是管委会加开发 公司模式，或管理与开发功能合一。二是决 策和经营两级管理。主要适用于一区多园的 开发区。开发区有一个负责总体政策和规划 的决策管理机构，下面每个园区还有具体的 管理和经营机构。如北京中关村科技园区是 由一区五园组成的。因此设立了中关村园区 大管委会和各区管委会两级管理机构。中关 村大管委会主要负责总体发展战略、政策、 条例和规划的制定，各区的管委会则负责区 内具体发展规划、管理和服务。三是三级管 理。如深圳高技术开发区采取决策、管理和 经营服务三个层次。这种模式主要适用于分 散的一区多园情况下，增加了领导层的权威 性，便于统一协调和规划。 开发区管理机构收入功能可以分为两 类。一类是有财税收入功能的。即开发区管 理机构作为一级管理和服务部门，可获得开 发区企业的税收分成，用来进行开发区的建 设和发展。目前，我国大部分开发区采取这 种形式。另一类是没有财税收入功能的。开 发区管委会并不从企业的税收中提取留成， 这种开发区大都是在老城区，税收收入归所 在地政府，开发区管委会没有行政权力，主 要负责制定政策等。如北京中关村科技园区 管委会。 开发区的开发模式有两种类型。一种是 政企分离的开发模式。开发区管委会只负责 行政管理事务，而开发事务由独立的开发公 司承担。如苏州工业园区实行完全的政企分 开，开发区管委会作为管理主体，主要提供 公共服务，不直接参与经营。开发主体由中 新合资开发公司承担。开发区管委会将获准 开发的土地转让给开发公司，开发公司开发 后进行招商转让。这一体制在机构精干、权