民事公益诉讼制度

公益诉讼源于罗马法。古代罗马法学家把法分为公法和私法， 诉讼也被分为“公诉”和 “私诉”两种。 “公诉”是对有关国家利益案件的诉讼， “私诉”是根据个人的申诉对有关个 人案件的诉讼。但这种区分和近代的“公诉”和“自诉”并非同一概念，按今日所谓的“公 诉”是由代表国家的检察机关向法院提起追究被告人刑事责任的请求； “自诉”是由被害人 或其法定代理人为追究被告人刑事责任直接向法院提起的诉讼。 罗马法则以涉及国家和政府 的诉讼为“公诉” ，涉及个人利益关系的诉讼为 “私诉” ，凡个人受到不法的侵害致使个人的 权利遭受损失的，纵然是刑事诉讼，也只能是私诉。故“ 以私人资格发生的诉讼，以保护私 人权益为目的，叫私益诉讼，以保护公益为目的的，就叫做公益诉讼” 。 公益诉讼又称“现代型诉讼，在美国称为公共诉讼，在日本则交替使用现代型诉讼和公 共诉讼概念” 。这种诉讼是围绕公共利益产生的纠纷基础上形成的诉讼。公益诉讼有广义和 狭义之分。 广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益而提起的诉讼， 既包括国家机关代表国 家，以国家的名义提起的诉讼，也包括私人、非法人组织等,代表国家和社会利益，以自己 的名义提起的诉讼（本文的公益诉讼是广义的公益诉讼） 。狭义的公益诉讼仅指国家机关代 表国家，以国家的名义提起的公诉， 我国目前只有刑事公诉属于此列。 根据提起公益诉讼主 体不同，公益诉讼可分为国家机关提起公益诉讼、 非国家机关提起公益诉讼、 个人提起公益 诉讼。 国家机关提起的公益诉讼主要是检察院作为国家、 社会利益的代表向法院提起的公诉。 非国家机关提起的公益诉讼是非国家机关的社会组织代表社会公众向人民法院提起的诉讼， 如消费者协会代表消费者向法院提起的公益诉讼。 个人提起的公益诉讼又称公民诉讼或民众 诉讼，是指任何一个公民对损害国家、 社会公共利益的行为均可代表国家、 社会依法向法院 提起的诉讼根据适用法律的不同和处理的纠纷的性质不同， 公益诉讼还可分为刑事诉讼、 民 事公益诉讼和行政公益诉讼。 公益诉讼有其明显的特征 1、民事公益诉讼的目的是保护国家、社会公共利益，维护社会秩序、经济秩序，保障 社会主义建设事业的顺利进行。 2、提起民事公益诉讼的原告不一定与被告有直接的利害关系。 3、民事公益诉讼的救济内容，不仅仅是对损害的赔偿，恢复原状或确认和恢复权，对 侵害者惩罚，还包括要求公司、企业以及国家修改、变更有关政策和事业规模，或者采取有 效的防范措施，避免损害的出现或扩大， 甚至禁止被告再从事有关活动， 故而又被称为禁止 型诉讼。 换句话说， 民事公益诉讼的请求内容不仅仅针对过去， 还具有指向未来的意义。 （例 如环境污染案件） 4、被告一方一般是社会的强势群体成员。传统的诉讼中，纠纷当事人主要是个人和一 般的商业组织，而且他们之间的力量关系对比无太大的差距。但随着商品经济的飞速发展， 经济组织的力量差距日益分化（如垄断组织、跨国公司的出现） ，使得许多民事主体由形式 上平等变成事实上的不平等。 民事公益诉讼正是为了保护社会弱势群体成员的利益， 维护社 会公正、 公平， 而将从事公共事业的公共团体甚至是国家或者是大量进行规模化生产的大企 业等社会强势群体成员推上了被告席。 民事公益诉讼实质上也是顺应民法现代化的发展趋势。 5、民事公益诉讼的原告如果是公民或社会组织，在胜诉后，可依法获得因诉讼而支出 的补偿， 同时可得到适当奖励。 公民或社会组织为了国家社会公共利益而提起民事公益诉讼 免不了要花费时间和精力，同时还要担当一定的风险，那么， 在胜诉后，得到适当的物质补 偿和必要的物质、精神奖励于情、于理、于法都不矛盾。 6、公益诉讼涉及的面很广，卷入纠纷的人数相对于传统的诉讼要多得多。 7、民事公益诉讼中的被告不仅要对其侵害行为承担惩罚性赔偿责任，而且还要承担罚 款等其他的民事责任。惩罚性赔偿，也称示范性赔偿或报复性的赔偿， 是指由法庭做出赔偿 数额超出实际的损失数额的赔偿。 民事公益诉讼中多为侵权行为案件， 由于这种侵权行为危 害面广，对其采取惩罚性赔偿不仅可以补偿受害人的损失，而且可以惩罚遏制不法行为。 民事公益诉讼的起诉主体 （一）法定机关 “机关”的概念比较宽泛，类型很多。根据相关理论， 可限制性解释为检察机关和行政 机关。理由为一是检察机关居于法律监督和代表、维护国家、社会利益的地位，其具备收 集证据、 调查取证的权限， 同时担负诉讼成本的能力较强并具备进行诉讼所必需的法律素养 人士。 刑诉法第九十九条第二款已经赋予检察院提起附带民事诉讼的公诉权， 即当国家财产、 集体财产因被告人的犯罪行为遭受损失时， 人民检察院在提起刑事诉讼的同时可以提起附带 民事诉讼。 由检察院行使提起公益诉讼职能符合法律规定又符合现实需要。 二是行政机关掌 握有关环境评价、环境监测、检验、评估报告、现场检查记录等方面的信息资料，行政机关 收集证据的能力也比较高。 而且行政机关提起诉讼， 表明政府对此的态度是支持， 法院在处 理该类案件时，证据容易固定，事实容易查清，审理压力和阻力相对较小。 鉴于民诉法没有规定哪些国家机关可以提起哪案件。 因此在实践中处理的方式为单行法 有具体规定，由按单行法规定主体提起诉讼； 没有单行法规定的，由检察机关或相关行政机 关均可提起。如迄今为止，我国 40 多个环保法庭处理了 10 多件环境公益诉讼案件， 其中检其中检 察机关作为原告的有察机关作为原告的有 6 6 件，行政机关作为原告的有件，行政机关作为原告的有 3 3 件。件。 （二）有关组织 “有关组织”在现实中类型众多， 如社会团体、民办非企业单位、基金会等 。哪 些组织对哪些案件可提起公益诉讼，需要通过司法解释进行过滤和限制。 为了使公益诉讼制度在中国司法实践中发挥其应有的作用， 对其进行完备， 科学合理的 程序设计是必要的，下面针对公益诉讼制度的建构提出几点设想 投诉作为提起公益诉讼的必要前奏投诉作为提起公益诉讼的必要前奏 为了及时有效地制止和处罚侵犯公益的行为， 行政执法与司法相比， 具有主动性和及时 性的特点， 行政执法部门在接到投诉之后可以及时制止违法行为， 把对国家和社会造成的损 失减小到最低程度。而与此相反，诉讼程序纷繁，时间相对过大，显然没有行政执法得力， 因此，有必要规定投诉作为公益诉讼提起的必经程序。只有投诉无门、 无果时，方可提起诉 讼。 设立预审制度设立预审制度 指在审判机关正式受理公益诉讼之前， 对公益诉讼人的起诉进行审查， 以确保公益诉讼 人所控的侵犯公益的行为有事实和法律依据， 排除没有事实根据的起诉。 必要时，可由人民 法院将公益诉讼人、被告召集在一起，在质证和辩论的基础上做出判断， 以决定是否立案 案件的双方当事人为谁以何种类型的案件立案 受诉法院级别应作相应地提高受诉法院级别应作相应地提高 即一审法院应为作出违法行为的主体在所在地的中级人民法院， 因公益诉讼与其他常见 的诉讼相比，往往会涉及更为广泛的大多数人的利益，且起诉人所受到的阻力也相对较大， 比如行政公益诉讼，面对代表国家的公权力机关，诉讼人往往会显得力不从心，甚至， 违法 的行政机关会以权压力， 阻挠诉讼人的起诉。 正是出于对公益诉讼的