浅析新预算法的改革意义

浅析新预算法的改革意义浅析新预算法的改革意义 十二届全国人大常委会第十次会议通过了 全国人民代表大会常务委员会关 于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定 ，并重新颁布修订后的预算法，决定 自 2015 年 1 月 1 日起施行。新预算法全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会 精神，充分体现了党中央、国务院确定的财税体制改革总体要求，以及近年来财 政改革发展的成功经验，同时也为进一步深化财税改革引领方向，在预算管理诸 多方面取得了重大突破。 预算法是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律， 是财政领域的基本法律制度。 新预算法的出台是国家法律制度建设的一项重要成 果， 更是财政制度建设具有里程碑意义的一件大事，标志着我国加快建立全面规 范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。 一、预算法修改的必要性和紧迫性 原预算法自 1995 年施行以来，对于规范预算管理，推进依法理财，加强国 家宏观调控， 促进经济社会发展发挥了重要作用。随着我国社会主义市场经济体 制和公共财政体制的逐步建立，原预算法已不能完全适应形势发展的要求，主要 是对预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严 肃性和预算活动的公开性等重大问题缺乏明确而严格的规定。此外，近年来在推 进部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府收支分类和预算公开等改革方面 积累了一些成功经验，也需要用法律的形式确定下来。党的十八届三中全会确立 了全面深化改革的总体目标，强调财政是国家治理的基础和重要支柱，提出要完 善立法、建立现代财政制度。预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度 的基础，是国家治理体系的重要内容。因此，修改预算法，是规范预算行为，推 进预算管理科学化、民主化、法治化的迫切需要，是深化预算制度改革、建立现 代财政制度的必然要求，是依法治国、提高国家治理能力的重要保障。 二、新预算法的重大突破 我国财政改革秉承公共财政的理念。 在财政功能上，处理好政府与市场的关 系，财政的作用不“越位” 、不“缺位” 。在预算管理上，力争做到预算完整，公 开透明，科学有序，执行有效，纪律严明。新预算法反映了上述现代预算管理的 基本要素，是现代财政制度的重要组成部分。 1.完善政府预算体系，健全透明预算制度。 近年来，随着预算管理制度改革的不断深化，我国已经取消了预算外资金， 所有财政收支全部纳入政府预算，接受人大审查监督。这一实践符合现代预算完 整性的要求，体现了建立全口径预算的改革方向。因此，新预算法删除了有关预 算外资金的内容，并明确规定政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算包 括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。同 时对四本预算功能定位、编制原则及相互关系做出规范。 公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要。 近年来在推进预决算公开方面做了大量工作，取得了显著成效。为巩固和扩大这 一改革成果并使之规范化、制度化，新预算法增加规定，除涉及国家秘密的事项 外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告 及报表，应当在批准后 20 日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政 转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。各部门预 算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后 20 日内由各部门向社会公开， 并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。 2.改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制。 原预算法规定预算审查的重点是收支平衡， 同时要求预算收入征收部门完成 上缴任务。于是在客观上带来预算执行“顺周期”问题，容易导致收入征收部门 在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税” ，造成经济“雪上加霜” ；而在经济 过热时，为不抬高基数搞“藏富于民” ，该收不收，造成经济“热上加热” 。这既 不利于依法征税，也会影响政府“逆周期”调控政策效果。根据十八届三中全会 关于“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求， 新预算法增加规定，各级人大预算审查的重点是预算安排是否符合国民经济和 社会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排 是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。为确保收入预 算从约束性转向预期性，新预算法要求各级预算收入的编制，应当与经济和社会 发展水平相适应，与财政政策相衔接； 各级政府不得向预算收入征收部门和单位 下达收入指标。 3.规范地方政府债务管理，严控债务风险。 原预算法规定， “地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列 赤字” 。但实际上，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成较大 规模的地方政府债务。 这些债务多数未纳入预算管理， 脱离中央和同级人大监督， 存在一定的风险隐患。为规范地方政府债务管理，按照疏堵结合、 “开前门、堵 后门、筑围墙”的改革思路，新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，同 时从五个方面做出限制性规定 一是限制主体， 经国务院批准的省级政府可以举 借债务；二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支 出；三是限制规模，举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会 批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报 本级人大常委会批准；四是限制方式， 举借债务只能采取发行地方政府债券的方 式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务 以任何方式提供担保；五是控制风险， 举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资 金来源， 国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任 追究制度。 这样既坚持了从严控制地方政府债务的原则，又适应了地方经济社会 发展的需要，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，有 利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制； 有利于人大和社会监督，防范和化解债务风险。 4.完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化。 国家实行财政转移支付制度， 是分税制财政体制改革中的成功经验，对于缩 小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、 促进区域协调发展发挥了重要作 用。但在执行中，也存在专项转移支付设置过多、配套资金压力过大、资金下达 不及时等问题。为进一步规范和完善转移支付制度，新预算法增加规定财政转 移支付应当规范、公平、公开，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使 用的一般性转移支付为主体。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场 竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。 除按照国务院规定应当由 上下级政府共同承担的事项外， 上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政 府承担配套资金。上级政府应当提前下达转移支付预计数，地方各级政府应当将 上级提前下达的预计数编入本级预算。这将有利于优化转移支付结构，提高转移 支付资金分配的科学性、公平性和公开性，有利于减少“跑部钱进”现象和中央 部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算，提高地方预算编报 的完整性。 5.坚持厉行节约，硬化预算支出约束。 针对现实中存在的奢侈浪