代建制的出路

代建制的“运行轨道”在哪里 长期以来，我国基本建设领域对非经营公益性建设项目，一直实行政府出资、建设单位负责建设实施， 对形成的资产拥有使用权和所有权的体制。在这种政府投资管理体制下，出现了政府投资项目投资失控、 建设周期和质量难以保证、政府投资效益难以按预期有效发挥等现象，甚至滋生腐败问题。究其根源，是 因为出资人与产权使用人的异体化矛盾造成的。政府作为项目投资管理的出资者和审批者，对最终形成的 资产不具有所有权，对项目的建设管理和使用缺少发言权，容易形成重视投资必要性和投资量管理，轻视 项目建设过程管理的倾向。而建设单位作为项目投资的最终获益者，利用工程建设项目投资的不可逆性以 及建设资金的外来性，谋求建设单位自身利益的最大化，千方百计争取政府投资为其所用，其利益关注点 与出资方形成倒置。这是政府长期以来在投资项目管理中不得不面对的现实。 实施代建制的意义实施代建制的意义 保证项目建设质量。以专业化的代建单位代替使用单位行使项目建设实施的组织管理职责，将传统管 理体制中的“建、用合一”改为“建、用分开”，有效提高了项目建设的管理水平。 从机制上强化了管理体制，有效防止了项目超概算。代建制项目以合同的形式，界定政府投资主管部 门、代建单位和使用单位三方各自的责任、权利、义务，彻底解决过去建设项目责任主体不明、责任不清 的问题，也有利于代建单位排除项目实施中出现的各种行政干扰。 转换投资主体角色，加强对代建项目的全过程监管。代建制项目中，使用单位无需再抽调机关人员成 立基建班子，能够从繁琐的项目管理中解放出来，既便于集中力量完成本职工作，也能够加强对建设工期、 质量和资金合理使用的监督，促使代建单位在施工单位、监理单位、主要设备和材料的选择上严格执行国 家有关招标投标、合同管理、监理等制度，规范政府投资项目的操作。 铲除滋生腐败的“土壤”。代建制项目以公开、透明的社会招标代替了原来的暗箱操作，以政府投资 主管部门、代建单位和使用单位三方的合同关系取代了现行体制下的政府投资主管部门与使用单位的行政 关系，阻断了有关单位的权力寻租之路，从源头上有力遏制建设领域腐败现象的产生。 代建制与项目管理、工程监理、工程总承包的区别代建制与项目管理、工程监理、工程总承包的区别 2004 年 7 月 16 日，国务院发布了关于投资体制改革的决定 ，其中第三部分就政府投资项目明确 了“代建制”概念对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项 目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。 代建单位与工程项目管理单位的区别 目前，一些关于代建制办法都规定，代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责， 而非业主或业主代表的职责，即代建单位作为项目法人。建设部建市 [2004]200号文的工程项目管理单位 是作为业主代表或业主的延伸，对项目进行专业化管理，工程项目管理单位不能代行业主的职责。 代建制与工程总承包模式的区别 工程总承包指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施 工、试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包。总承包企业要按照合同约定，对工程项目的质 量、工期、造价等对业主负责。工程总承包企业可以将部分工作分包给分包企业，分包企业只对总承包企 业负责，分包企业与业主没有合同关系。 代建制是一种制度，工程总承包是一种承建方式，两者不能混为一谈。代建制的核心是代建单位按照 合同约定代行项目建设的主体职责，即作为项目法人。工程总承包是对工程的整体承包，总承包企业不具 备项目法人地位。 工程项目管理与工程监理的区别 从工作内容上讲，工程监理是工程项目管理的重要组成部分，但不是项目管理的全部。工程监理主要 是对施工阶段的质量、进度、费用、安全等方面的监督管理， 建筑法等法律法规对此有明确规定。而 工程项目管理的工作内容包括可行性研究、招标代理、造价咨询、工程监理和勘察设计、施工管理等方面。 从目前的法律关系上讲，对规定的某些工程项目施工阶段的监理是强制的，其法律责任也是明确的；而工 程项目管理是政府提倡和鼓励的一种管理方式，项目管理的内容及深度要求可在合同中约定。因此，两者 的法律地位和责任是不同的。 代建制实施中的问题或不足 目前，代建制实施过程中赋予代建人的责任与其收益明显不匹配，收费偏低，责任远远大于其收益。 这已经成为影响企业参与代建制积极性的一个十分突出的问题。在工程监理方面，法律法规上对监理的责 任界定很清楚，规定的赔偿金额最高不超过监理费收入。现在的代建制赋予代建人的责任和风险却远远大 于监理，收益可能还没有监理高。两者责任不同、风险不同、投入的精力不同，如果收入还小于监理的收 入，显然不合理。 一些项目在条件不成熟的情况下就仓促进行代建招标，容易导致提供给代建人的初步设计文件深度不 够，给代建人带来较大风险。一方面，投标企业无法依据所提供的招标文件准确估算批准的概算和要求的 工期是否合理，一旦盲目投标中标后难以按承诺的投资和工期实施；另一方面，也可能给工程质量、安全 带来较大隐患，并容易造成代建人和使用人在建设内容、使用功能配置、建设标准上产生意见分歧，影响 工程进度和项目竣工验收、移交。 项目代建合同赋予代建人的权利，在实际工作中难以完全落实，客观上存在许多代建人无法承担 的事情。如在办理规划、土地、环保、消防等外部建设事宜过程中，许多政府部门并不认可代建人，仍然 需要使用人甚至出资人出面方能办成。一些出资人和使用人在将责任转移给代建人之后，并不将建设过程 的权力全部交给代建人，对于施工承包、设备和材料选购等仍然经常将自己的意愿强压给代建人，代建人 很难做到真正意义上的独立、公正。 出资人、使用人和代建人在项目投资建设的中利益及实施过程中追求的目标不同。出资人追求的往往 是尽可能以最少的投资取得最大的回报，使用人由于资金不是自己的往往追求在许可范围内尽可能多花钱、 多办事，他们考虑更多的是怎么把出资人的钱花掉，实现项目建成以后的使用价值，既要工程质量高、建 设工期短，也要项目建成后使用效果好。而代建制企业是承上启下，应该说没有项目的最终利益，资金既 不是自己的，项目建成后也不归自己使用，追求的是按合同执行，尽可能减少因行为不当造成的责任风险， 有多少钱办多少事。实践中形成使用人由于很不容易争取到了政府投资，主观上是不希望代建人节省投资， 而代建人为了满足使用人的要求，明明可以节约的投资有时也只好又用在工程上，只要能做到投资不超概 算就行。 名为“代建”，实为“自建”。某些政府投资项目单位的基建管理职能、人员均没有任何让位，仅仅 简单地委托一个工程项目管理公司，双方共同管理工程项目，便称之为代建制。事实上，代建单位只能在 项目单位的全面控制下，做一些辅助性的管理工作，根本无法独立行使代建职责、发挥相互制衡作用。再 者，项目单位虽选择了一个具有工程监理、招标、造价等综合资质能力的工程项目管理公司代理项目建设， 却仍将工程监理、招标、造价等咨询业务肢解发包给其他咨询公司。更有甚者，将一个单位工程分割成两 个以上合同段，分别委托两个以上工程项目管理公司承担代建任务。这些做法