PPP项目操作流程

一、推行的社会经济背景 、形势所需。 稳增长、促改革和惠民生 基础设施投资需要（城镇化建设）公共事 业运行效率有待提高 社会资本准入难 政府债务瓶颈（进入偿债高峰） 政府财政负担较重 、时代所需。 适应国家治理现代化的体制机制变革 制度创新和系统性重构 市场在资源配置中的决定性作用 转变政府 职能和建立现代财政制度 依法治国（契约精神） 中国经济发展进入新常态 从高速增长转为中高速增长 改革红利混合所有制 二、模式在地方债务中扮演的角色 、实施模式是投融资模式的改革。是一种能使政府、 企业、社会多 方共赢的公共产品提供方式，也是转变政府职能、创 新预算管理、 提升公共服务水平的一次体制机制变革。模式关 键在于引入社会资 本承担公共品与服务项目融资、建设、运营等的 大部分工作，与政 府直接提供公共品与服务相比，有助于地方 债务的治理。 、实施模式将政府债务转为企业债务。国发〔〕 号和财预〔〕号文， 提供了新一届政府对地方债务治理的框架， 其中明确将逐步剥离地方 融资平台公司的政府融资职能， 推 广使用政府与社会资本合作模式， 通过模式将政府债务转为企业债务。 财政部拟采取公司制形式设立中 央财政融资支持 资金，为项目开发、准备阶段和融资过程提供资金 支持。 、模式在城镇化中起重要作用。根据国务院研究发展中心 的测算， 到年，与城镇化相关的融资需求约为万亿元。根 据国发〔〕号和财 预〔〕号文的规定推演，未来地 方政府性债务主要由一般政府债、专项政府债和债构成。可见， 应对未来几十年城镇化的资金缺口，模式被委以了重任。 、解决政府新增和存量债务的新路径。从号文规定来看，对于新增政 府债务，推广使用模式。鼓励社会资本通过特许经 营等方式，参与 城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。 对于存量政府 债务，在建工程确实没有其他建设资金来源的， 应主要通过政府与 社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融 资。 、模式具有较大发展潜力。一方面，年中国项 目的累计总投资为亿 美元，与同类型新兴市场比有较大的差距。另一方面，年新增的投资 额仅为亿美元，而 年城投债的发行量则高达亿元，若模式成功替代 城投主 导的融资模式，其发展空间巨大。 三、模式的内涵 、国务院提出推广模式。去年月，国务院出台关于 加强地方政府 性债务管理的意见（国发〔〕号），提供了 新一届政府对地方债 务治理的框架，最大亮点就是提出“推广使用 政府与社会资本合作 模式”，其实指的就是这个东西。月， 财政部印发地方政府存量 债务纳入预算管理清理甄别办法（财 预〔〕号），明确提出“对 适宜开展政府与社会资本合作 （）模式的项目，要大力推广模式。” 、对模式内涵的理解。所谓，全称叫。第一个“”（）是指政府或政 府指定机构， 包括所属企事业单位；第二个“”（）是指私人组织， 不 仅指民营企业、民间社会组织等社会资本，而且包括中央企业、市 属国有企事业单位；第三个“”（）是指合作，不仅是指资金合作， 而且包括品牌、技术、管理等其他方面的合作。 模式，是各种“政府与社会资本合作”模式的总称，简言 之，就是 公共部门和民营部门，大家各拿出些银钱出来，投资于公 共基础建 设。该模式是世纪年代后出现的一种新的融资模式。 、模式的实质。模式本质上是政府与社会资本合作， 为提供公共产 品或服务而建立的全过程合作关系， 以授予特许经营权等为基础， 以 利益共享和风险分担为特征， 通过引入市场竞争和激励约束机制， 发 挥双方优势，提供公共产品或服务的质量和供给 效率。 充分发挥企业的专业能力、资金优势和管理优势，由企业来执 行过 去主要由政府承担的部分公共责任和职能。 一方面解决政府建设资金 不足问题，另一方面解决政府运营效率低的问题，达到既鼓 励社会 资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻 政府公 共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目 的。 四、模式的典型结构 模式的一个典型结构是公共部门与中标单位组成的特殊目 的公司签 订特许合同，由特殊目的公司负责融资、建设及经营。 五、模式适用的领域 适宜采用模式的项目，一般具有价格调整机制相对灵活、 市场化程 度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。 从国内外 实践来看，模式主要运用于基础设施项目（道路、桥 梁、铁路、地 铁、隧道、港口、河道疏浚等）、公用事业项目（供 电、供水、供 气、供热以及污水处理、垃圾处理等环境治理项目） 和社会事业项 目（学校、医疗、养老院等）等领域。 六、项目收入主要来源 七、模式的三大特征 、伙伴关系。政府购买商品和服务并不必然表明合作伙伴关 系的真 实存在和延续。比如，即使一个政府部门每天都从同一个餐饮企业订 购午餐，但不能构成伙伴关系。形成伙伴关系，首先要落实到项目目 标一致之上。中民营部门与政府公共部门的伙伴关 系与其他关系相 比，独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以 和民营部门合作 并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目 标在某个具体项 目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。民营部门 是以此目标实现自身利益的追求， 而公共部门则是以此目标实现公共 福利和利益的追求。 、利益共享。中公共部门与民营部门并不是简单分享利润， 还需要 控制民营部门可能的高额利润。其主要原因是，任何项 目都是带有 公益性的项目，不以利润最大化为目的。如果双方想从中分享利润， 其实是很容易的一件事，只要允许提高价格，就可以使利润大幅度提 高。不过，这样做必然会带来社会公众的不满，甚 至还可能会引起 社会混乱。因此，领域应该有盈利，但不应该 有暴利。这种合作可能一搞就是十年、二十年甚至更长时间，有 年、更长时间持续的回报，它就不应该是一个有暴利的回报。那么， 政府如何与民营部门实际地共享利益呢在此，共享利益除了指共 享的社会成果，还包括作为参与者的社会资本、民营企业或机 构取 得相对平和、长期稳定的投资回报。 、风险共担。在中， 公共部门与民营部门合理分担风险 的这一特征， 是其区别于公共部门与民营部门其他交易形式的显著 标志。例如， 政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系， 是因为双方在 此过程中是让自己尽可能小地承担风险。 而在中，公共部门却是尽可 能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对 方承担的风险尽可 能小。比如在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，如果因一般时间 内车流量不够而导致民营部门达不到基本的预 期收益，公共部门可 以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分 担”框架下，有效 控制民营部门因车流量不足而引起的经营风险。 与此同时，民营部 门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体 管理职责，而这个 领域，却正是政府管理层“低效风险”的易发领 域，由此，政府风 险得以规避。 如果每种风险都能由最善于应对该 风险的合作方承担， 毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。 八、模式与模式的区别 人们最熟悉的就是模式，是在理念的基础上进一步优化而衍生出来 的。因此，本质上也可视为是的一种。 共同点 、这两种融资模式的当事人都包括融资人、出资人、担保人。 、 这两种模式都是通过签订特许权协议使公共部