生态环境调研报告】发展环境管理第三方服务的调研

发展环境管理第三方服务的调研发展环境管理第三方服务的调研 前言据统计，2012 年，我国政府采购规模接近 1.4 万亿元，占 GDP 约 2. 6，相比 2002 年 1009 亿元的规模，11 年间增长 13 倍。但与国际政府采购资金 规模平均占 GDP 比重 10的水平相比，我国政府采购规模还有较大距离，尤其是 我国政府采购主要涉及领域为一般性固定资产购置等领域， 涉及公共服务的政府 采购较少。因此，近两年来，国家先后出台文件要求在基本公共服务领域逐步加 大政府向社会力量购买服务的力度。2013 年,国务院办公厅发布关于政府向社 会力量购买服务的指导意见。2015 年 1 月，财政部等三部门联合印发政府 购买服务管理办法（暂行），全面规范了政府购买服务基本原则、购买主体和 承接主体、 购买内容及指导目录等内容， 进一步加固了政府购买服务的顶层设计。 对环境管理领域而言， 该领域的政府购买环境服务相较于其他领域更是少之 又少。 而在当前人民群众对环境质量改善期望不断提升的情况下，环境管理压力 不断加大。 政府购买环境服务的迫切需求和优势也逐步显现，一是有利于推动政 府由治污者向监管者转变。 以前政府部门的很大精力是放在狠抓环境治理的过程 上， 采取购买第三方服务的模式后，政府部门的精力可以转变为以审核数据和监 管为主， 集中精力做好监管和把关第三方服务取得的环境效果。二是有利于更好 地发挥社会力量推进环保工作。可以整合利用社会资源，创新完善环境公共服务 供给模式，构建多层次、多方式、多元化的环境公共服务体系，提高政府环境公 共服务水平。三是有利于促进环境服务业发展。政府购买环境服务，可以引导有 效需求，扩大环境服务业市场。同时，政府更多的精力放在监管上，严格的执法 也可以扩大排污企业对环境服务的需求。 在国家的有关要求和环境管理的现实压力下， 在环境管理领域开展第三方服 务工作已是迫在眉睫。环保部 2014 年已拟定关于做好政府购买环保服务工作 的指导意见 （征求意见稿） ， 为各地政府向社会机构购买环境服务指明了方向。 一、国际上环境管理第三方服务概况 在德国， 城乡生活废水处理、 社区及工业垃圾处理以及公共空间绿化养护等 都属政府公共服务的范畴，不过，这并非意味着政府需承担全部的成本与工作， 德国政府部门也通过购买公共服务等形式转移一部分职能， 但相较其他一些国家 而言，德国在公共事业中引入市场机制仍然相对谨慎。 以垃圾处理为例， 德国私人住户的垃圾处理由市政负责，而工商业的垃圾则 主要由市场上自由竞争的私有垃圾处理机构处理，因此，政府公共购买主要涉及 私人住户的垃圾处理。 在成本方面，德国环保领域内的“谁污染谁付费”原则仍然适用，即市政处 理垃圾的支出理论上公平地由住户按其制造垃圾的多少来承担。 每年每个社区乃 至到每个家庭都会按一定的标准支付相应的垃圾处理费用。 在购买公共服务方面，与英、美倾向私人企业提供公共服务不同，受政治和 文化的影响， 德国一般仅将可竞争、 可计量的事业型公共物品领域外包给了企业， 社会性服务则常外包给不同性质的公益性团体。具体到垃圾处理领域，这就导致 了德国有不同的运营模式。 一种为最基本社区模式， 指一个或邻近的几个城市或地区政府机关成立一个 垃圾管理机构，共同拥有并管理一个或多个垃圾填埋、焚烧或堆肥的工厂，管理 机构的主管人员为当地的官员或代表，所有决定需经政府部门批准，这也导致这 一模式效率低下，也逐渐被淘汰。 第二种模式则是在上述城市及地区政府机关共 同管理的基础上， 成立附属于政府的企业， 对垃圾处理进行运营， 效率有所提高， 但企业在法律和经济上没有完全的独立地位，也没有独立的人事权。第三种模式 是较为常见的行业组织模式。德国有许多类似的行业组织，即一定区域内的代表 为了共同的任务与目的成立专门处理某些专业事宜的民间协会组织。 一个垃圾行 业组织就可以专门负责好几个地区的垃圾处理事宜， 而且相当于垃圾处理的义务 由城市或社区转移到行业组织，尽管行业组织模式的自主成分、决定权与社区模 式相仿， 但强调社区之间的相互协调与专业人士的参与，是更为经济且现代化的 解决方式。 第四种模式是自营企业模式，即城市或地区建立了一个具有独立法人 地位的股份有限责任公司，这样一方面能够保证地方社区的利益，同时也能以高 效的私营公司的方式进行决策和运营，这类企业中既有公开招聘的企业领导层， 也有企业员工选举产生的监事会监督领导班子的行为。 第五种模式可以成为混合 模式，即成立相应的垃圾处理公司，其中 51％或以上的股份由社区掌握，剩余 股份则由一个或多个私营公司掌握， 这种模式可以在公共利益与私营合作伙伴的 盈利与效率需求相结合，但也往往会因此导致分歧。 总之， 德国之所以比较审慎地开放垃圾处理等公共服务领域，重要的顾虑是 怕难以控制私营企业的商业行为， 而在长远的环境保护等方面带来风险和道德隐 患。不过，目前德国政府也越来越多地鼓励私营部门进入，但同时也采取了成本 －收益分析、招标管理、全面质量管理等的方法措施，以有效防止私营部门在公 用事业领域垄断的可能。德国公共服务的另一个特点是公民参与，公民不但有对 公共服务的直接表决权，还可以在公共服务项目实施的不同时间参与项目，同时 德国鼓励弱势群体成为志愿者，参与公共服务的提供。 美国各级政府都与私营企业有各种各样的合作， 做法是在统一的标准下，愿 意合作的企业都可以向相关部门在网络上递交申请书， 如果符合条件就会得到签 约的机会。 美国街道与卫生部管理着城市里的垃圾问题， 也管种树种花。这个部门通常 与至少两家私人垃圾收集公司合作，让它们竞价处理垃圾，但是到哪里收，怎么 收，还是由政府说了算。 许多美国人家每周把大垃圾桶拉到街上一次， 让垃圾公司来收集，每月给这 些公司交垃圾费，但垃圾桶还属于政府资产， 政府如果对这些公司不满意而撤换 他们， 对居民的影响也很小。时不时还会出现垃圾公司为了争用户而降低垃圾费 的情况。而有些居民的垃圾费已经包含在城市税收里，无需另外缴纳。 美国虽然地大， 但也存在着垃圾填埋缺地的问题。特别是纽约市这样的大都 市，90％的垃圾都必须“出口”到外地，甚至要用大拖船拖到外海去倾倒。政府 在这个过程中多雇用私人企业来管理运作， 监管的责任就落在了地方和州政府环 境保护部门的身上。这些提供服务的企业必须申请执照，每年不仅要向政府提交 报告， 而且也要提供废水样本等，州立实验室会检查这些样本来确定他们有没有 按照法规处理垃圾。 在日本， 上下水道和垃圾收集等环境项目基本上是市町村负责，不过也有一 部分地方政府向民间开放， 签约的方法有三种 一是与特定的单家企业签署合同， 条件是这家公司要有实际成绩、经验和技术，这称为“随意合同”；其次是市町 村经过事前审查， 选出拥有所要求能力的公司， 根据各家公司的方案来做出决定， 这称为“特定竞标”；还有广泛征集各种公司，让其竞争价格和业务内容，然后 选择最廉价的，这称为“一般竞标”。提供环保服务的公司都需要相应的资质。 二、江苏省环境管理第三方服务调研情况 调研组围绕第三方环境管理服务专题调研了江苏润环环境科技有限公司、 中 国宜兴环