提高工程质量的宏观控制

搞好工程质量的宏观控制搞好工程质量的宏观控制 工程质量是多因一果的问题，影响因素非常多，涉及方方面面。但总结几十年来的经验 ，包括研究国外的经验，我们得出一个结论要把工程质量管理好，必须有一个健全的、有效 的质量控制管理体制。这个体制不外乎三个层次一是政府监管，二是建设单位（业主）负责 ，三是建筑产品的直接生产者负责。由这三个层次构成对整个工程质量进行控制、监督、管理 的体制。从政府这个层次来说，政府对工程质量的控制、监督，又包含宏观和微观两个层次， 宏观层次就是政府通过立法、建制，构造一个市场的运行规则。搞市场经济，要有一个规则， 就好像打篮球一样，你裁判吹得很严，他在那里抱着球跑，这是不行的。作为政府宏观控制职 能，控制工程质量就是要构筑一个市场运行规则，并保证这个规则的正常实施。 从建设市场的整体来看，我们市场运行的规则还不完善，但就现有的规则，实施中的问 题也很多。执法不严，违法不究的现象很普遍。建设市场的混乱直接地危害工程质量。所以， 政府要下功夫，一方面要构造这个市场，健全运行规则，同时要保证这些运行规则的实施。不 能保证实施，就要进行整顿。健全市场运行规则要加强法制建设。 在政府对质量进行控制、 监督的层次上，我们要做的一件很重要的事，就是要进一步加强法制建设。 法制建设重点要做以下几件事，一是制定建筑施工许可证管理办法，施工许可制度 是管理市场大门的，也是整个市场运行机制的一个重要方面。二是制定工程质量管理条例 。这是当务之急，１９９９年一定要出台。三是合同管理，要搞新的合同示范文本，研究制定 合同管理当中的担保制度。我们要认真研究，制定相应的办法。工程风险管理是一个大课题， 风险管理中包括保险、担保，保险涉及的问题比较多，但是担保是有基础的，因为事实上许多 地方已经在实施这种制度，比如现在实行的投标保函、履约保函、预付款保函、保修保函，都 是国际上通行的做法。但这还不够，特别是另一面，业主履约要不要担保，我们主张在市场经 济中各方主体的地位是平等的，这是市场经济的特点。因此，作为建设单位也应该担保。业主 付工程款要担保，国际上也是实行的。同时，总分包之间也有一个相互担保的问题，总包对分 包要担保，分包对总包也要担保。这些环节，按照现有工作的基础往前推进，还是有条件的。 另外，在这方面，出现纠纷怎么办，有合同就必然有纠纷，这是正常现象。那么合同纠纷如何 进行调解，如何进行仲裁，如何在法院进行诉讼，对这套管理办法我们还要进行研究。 政府对工程质量监督管理还有微观的一方面，就是政府对具体的工程项目的质量监督。 在这方面，我们已经做了不少的工作。从８０年代开始就抓政府的质量监督，通过这些年的努 力，在全国形成了很可观的监督力量，地以上城市都建立了质量监督站，９０％县以上的城市 也建立了质量监督站，一些专业部也建立了质量监督站。据统计，全国有２６００多个质量监 督站，从事质量监督的工作人员达４万多人，其中７０％以上人员都具有工程技术专业职称。 从统计资料看，质量监督的覆盖面达８８％。应该说初步形成了全国政府质量监督的工作网络 。与此同时，为了保证工程质量监督的权威性、公正性和科学性，从中央到地方建立了一系列 的检测机构，目前全国有质量检测机构６００多个，从事检测工作的人员６０００多人。这些 机构和人员，为保证工程质量，防止劣质建筑产品流入社会，发挥了很好的作用。为了开展政 府质量监督，我们还从上到下建立了一套法规体系。这些工作都是在履行政府对质量进行监督 控制的职能，而且是在市场经济条件下强化的。世界各国政府对工程项目的质量监督不外乎有 两种形式，一种是程序性的监督，一种是实物性的监督。我们现在进行的是实物性监督。我个 人认为目前这种实物性监督符合中国国情，因为我们的法制不健全，执法意识比较弱，在这种 情况下，政府的监督必须深入到工程项目上去。质量监督机构不能散，工作不能松懈，要继续 努力地去做。同时政府质量监督工作必须改进，必须是在现在的基础上推进。 那么现在政府质量监督方面存在哪些不足呢我认为主要有三个方面的问题，一是政府 质量监督的地位，在实际把握上不够准确。监督工作有时与施工单位、监理单位的质量责任混 淆。如，由质量监督站去组织质量验评、竣工验收，进行过程检查等，这等于成了企业质量检 查员了。二是政府质量监督重点监督什么，不够明确。现在是全面在做，如三到位、五到位等 。三是现有质量监督人员的素质、人才结构有缺陷。政府质量监督必须对设计文件进行监督， 但现有的监督人员中大量还是施工方面的人员，人才结构不尽合理。我们改进这些不足的总体 思路是以法律、法规和强制性的技术标准为依据，以结构质量为重点，以建立使用许可制度为 手段，以保证使用安全为目的，实施政府质量监督。政府最关心的是结构安全问题，是不要出 现倒房子、塌桥这种恶性质量事故，从而保证人民的生命财产安全。为什么要对设计文件进行 监督呢因为，设计文件最重要的是结构安全问题，如果设计有问题，结构受力就不合理，安 全系数不够，怎么能保证结构安全。所以，一定要重视结构质量问题。政府进行质量监督，拿 什么能管住人呢就是实行使用许可制度。 政府质量监督制度有几个要点，第一，谁来实施监督。有两种做法，一种是美国的办法 ，由政府官员直接进行，检查后记录，最后验收要看有没有记录，记录全不全。另一种就是政 府委托第三方来实施质量监督，典型的就是德国。政府通过委托第三方来进行质量监督，这个 被委托的机构，必须是经过政府严格审查，有条件代表政府进行质量监督的机构。我们现在是 质量监督站，由目前这种状态进行转变应该是有条件的。第二，政府监督检查的主要内容是什 么。有两个方面。一是要审查设计文件，重点审查有关结构安全、建筑物消防方面的内容，包 括地基的承载情况、结构受力分析和计算，通过审查这些内容，证明结构设计方面没有问题了 ，由审查单位出具设计文件审查报告。二是监督结构施工方面的关键环节，包括结构施工中的 建筑材料，必要时还要对材料进行检测。这个环节的监督不是去对每个工序、每个环节像旁站 监理那样进行监督检查，监督的客体主要是在建设活动中的各方责任主体，施工单位是不是按 规范进行施工，材料供应商供应的材料是不是合格，监理单位是不是履行职责，建设单位有没 有要求设计、施工、材料供应单位使用不合格材料来降低工程质量的行为，重点在这些方面。 施工过程完了，审查机构出具关于结构安全的报告。整个工程完工后，建设单位进行验收，政 府要对是否符合验收程序进行监督。最后，由政府出具使用许可证。第三，监督的费用问题。 费用应由建设单位交，但不是交给直接监督的第三方，而是在申请施工许可证时交给政府，政 府收取费用后再拨给由政府委托去进行该项目质量监督的机构。政府雇人去监督工程，但是费 用是由建设单位交给政府，使得监督机构和建设单位之间不要形成直接的经济关系。 按照这种政府质量监督的模式，政府是否对工程出现质量问题承担责任呢不是的。这 个概念在国际上是通行的谁的工程谁负责，谁施工谁负责。建设单位要对工程质量负总责， 因为这个工程是你建设单位的，你是最终的受益者，或者是最终的直接使用者，你应该有这个 责任和义务，建一个好的工程。当然，尽管建设单位有