论抽象行政行为的可诉性-文档

论抽象行政行为的可诉性 中华人民共和国行政诉讼法自 1990 年在我国施行起已 20 余年，许多规定已不能适应日新月异的社会环境的变化，因 此修改行 政诉讼法的呼声也越来越高涨。在此背景下，加之 政府行政行为范围的扩 大化和应用的广泛化， 越来越多的抽象行 政行为影响着人民群众的生活， 而行政诉讼法中抽象行政行 为不属行政诉讼受案范围的规定， 无疑成 为百姓维权的障碍。 为 了更好地保护人民群众的切身利益， 规范行政机关 依法行政， 有 必要将行政机关的抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围。 、抽象行政行为概述 在行政法学中， 抽象行政行为是与具体行政行为相对的一个 的概念。 抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定管理对象实 施的制定法规、 规 章和有普遍约束力的决定、 命令等行政规则的 行为。主要包括行政主体制 定的行政法规、部门规章、地方性法 规、规章以及各种规范性文件等。 抽 象行政行为具有两个显著的 特点一是它是针对不特定人或事作出的具有普 遍约束力的行 为；二是它是行政机关作出具体行政行为的依据， 具有反复 适用 性。 我国对抽象行政行为的诉讼立法体现在 中华人民共和国行 政诉讼 法第 12 条第（二）项的规定，人民法院不受理公民、 法人或者其他组 织对行政法规、 规章或者行政机关制定、 发布的 具有普遍约束力的决定、 命令提起的诉讼。 这一法律规定明确了 抽象行政 行为在我国具有不可诉性， 也成为抽象行政行为排除在 行政立案范围以外 的法律依据。 二、抽象行政行为纳入行政诉讼的必要性 从我国 20 余年的行政司法实践来看，被行政诉讼法拒 之门外的 抽象行政行为对人民群众的影响越来越大， 由此产生的 争端也越来越多， 抽象行政行为侵权案件也时有发生， 但当事人 对这类案件的诉讼程序基本 止步于立案程序中的“不予受理”， 这不能不说是行政受案范围的盲区，也 是行政维权体系的缺失。 首先，客观弊端的存在和诉讼维权的需要， 使得抽象行政行 为可诉成 为大势所趋。我国行政诉讼法对于抽象行政行为不 可诉规定的立法本意 大致可理解为 抽象行政行为多为行政立法 行为，其审查权在国家权力机 关而非司法机关； 抽象行政行为一 般情况不直接影响行政相对人， 基本上 都是通过具体行政行为作 用于相对人， 且一旦允许相对人对抽象行政行为 提起诉讼， 由于 涉及范围广、 波及人数多会增加审判的难度。 但是这一 法律漏洞 恰恰成为一些行政机关违法行政、 推卸责任的挡箭牌， 行政机关 有可能将本应作出具体行政行为的事件以抽象行政行为代替， 害相对人的利 益，逃避法律监督，当事人对此诉讼无门，法院对 此无能为力。 这一弊端 在土地征收等涉及国家建设但又与老百姓 切身利益休戚相关的案件中体现的 尤为明显， 有些行政机关将对 被征用人的征地补偿方式、 条件等以政府公 告、 决定等的形式公 布出来，相对人如果认为该公告或决定侵犯了自己的合法权益向 法院提起诉 讼时，基本上都会被告知该行为属于抽象行政行为, 不属于行政诉讼受案范 围不予受理。 如此一来，这一不当的行政 行为会被普遍反复适用在所涉及的所有相对人身上， 模上访、申诉情况的出现，不利于依法行政和社会稳定。 极易导致大 规 其次对抽象行政行为的监督力度不尽如人意， 使得司法监督 势在必 行。我国现行对抽象行政行为的监督主要是通过两种方式 来实现，即权利机 关监督和行政机关自身监督。 依据宪法和组织 法的规定，全国人大常委会及县以上地方各级人大常委会分别有 权撤销国务院和对应的本级人民政府制定的同宪法、法律相抵触 的行政法规、规章、决定和命令；国务院有权改变或者撤销各部 委及地方各 级人民政府不适当的规章、决定、命令和指示，县以 上地方各级人民政府有 权改变或撤销所属各工作部门及下级人 民政府的不适当决定、命令。对于这 种权力机关的监督，由于权 力机关本身事务的庞杂和人员专业性的欠缺，加之缺少外部力量 的 参与和制约，其往往流于形式，实际对抽象行政行为的监督力 量极弱。行政 机关的监督主要体现在行政上级对下级制定发布的 违法、越权规范性文件的 撤销，主要是由上级行政机关对下级行 政机关备案的抽象行政行为进行审查 和对下级进行清查来发现 并解决问题的。但是由于行政隶属关系的存在，部 门利益、地方 利益的牵扯，使得这种监督模式在公正性及执行力上存在疑 虑。 我国行政复议法颁布后赋予了行政机关部分对抽象行政 行为的审查权，该法第 7 条第 1 款规定“公民、法人或其他组 织认为行政机关所依据的下列规定不合法， 在对具体行政行为申 请复议 时， 可以一并向行政机关提出对该规定的审查申请 除国 务院各部委的规 章和地方人民政府的规章以外的国务院各部门 的规定、 县级以上地方各级 人民政府及其工作部门的规定、 乡镇 人民政府的规定。 ”但是行政复议追 根究底依然是行政机关内部 的审查与纠错，依然缺少第三方的监督，其公正 性值得质疑。 鉴于以上监督手段存在的欠缺， 有必要将司法审查列入到抽 象行政行 为的监督体系中去， 司法机关的介入能够大大拓宽对抽 象行政行为的监督 途径和力度，以作其他监督手段的补足。 三、抽象行政行为纳入行政诉讼的可行性 一）法理上的可行性 首先，从抽象行政行为的合法性要求来看， 抽象行政行为是 作出具体 行政行为的依据，溯本追源，若要具体行政行为合法， 作为其依据的抽象行 政行为则必须具备合法性， 这也是依法行政 的先决条件。 “法律之所以能 被遵从， 从本质意义上来讲并非根 源于法的强制性特征， 而是源于法律自 身的优良品质， 源于法能 充分满足人们对公平、正义、自由的渴望和追 求。”只有来源正 当、内容正确的法律依据才能真正为社会带来秩序、 公 平与稳定。 其次， 抽象行政行为不可能脱离社会的需求架空构造， 行政行为 的最终目 的是服务社会、服务人民，基于“有权利就有救济”、 司法权是人们寻求权利救济的最后依靠”的法理， 既然抽象行 政行为的内容涉及为人民群众设定权利义务， 通过行政或司法救济的权利。 相应的就应该赋予 其 最后，“不受制约的权力导致腐败， 绝对的权力导致绝对的 腐败”，由于抽象行政行为具有的普遍约束力和反复适用性，使 得其一旦违法会有较具体行政行为更大的社会危害性。因此通过 诉讼来达到对抽象行政行为效力的抑制，是维护法律权威、实现 社会 主义法治的必然要求，也是司法救济的应有之义。 （二）其他国家对抽象行政行为的诉讼模式规定 我国行政诉讼制度起步较晚， 由于国情体制原因，我国未将 抽象行政 行为纳入行政诉讼受案范围。但是在行政诉讼制度比较 发达的一些西方国家 的立法和司法实践中，从“有权利就有救 济”的原则出发，大多数国家通常 是只把行政立法行为排除在行 政诉讼的受案范围之外，对于抽象行政行为， 是将其纳入诉讼范 围之内接受司法监督的。 例如，在奉行三权分立原则的美国， 规定行政机关的一切行 为都在司 法审查的范围之内，并把法院对立法是否违宪的原则和 制度适用到了对行政或执法机关的立法审查活动中，这是一种绝 对 性的规定。在德国，抽象行政行为作为行政行为的一种，规定 在行政受案范 围之内，但同时规定