论农村土地承包经营权制度的完善

论农村土地承包经营权制度的完善论农村土地承包经营权制度的完善 指导老师指导老师 摘摘要要土地承包经营权是国家依法赋予农民的基本权利，稳定和完善的农村土地承包关系 是保障农民合法权益、促进农业发展、保持农村稳定的制度基础。现行的农村土地承包法实 施后使土地承包经营权发生了性质上的变化，但是关于农村土地经营权制度依然存在缺陷，只有 直面缺陷，对农村土地承包经营权制度进行完善，并建立适合我国国情的土地使用权制度，才能 使农村经济更好、更快地发展。 关键词关键词土地承包经营权；土地承包经营权的流转；制度缺陷；解决对策 一、对农村土地承包经营权的认识 土地承包经营权产生于我国家庭联产承包责任制的制度实践之中。 不同的学者关 于土地承包经营权的性质形成了不同的主张。 “国有说”认为，农村土地应全部收归 国有，然后以发包、承包的形式实现农民对土地的承包经营权。 “私有说”则与“国 有说”相反。 “私有说”认为改变中国农村土地制度弊端的最为直接的做法就是变集 体所有为农民个人所有。有的学者则认为“国有说”或“私有说”均不可取。土地承 包经营权是一种新型物权。 必须根据我国农村土地生产力水平较低的实际情况以及我 国的制度传统，立足于集体所有，完善所有权制度来保障权利才符合我国国情。 ［1］ 另外有的学者把“土地使用权”和“土地承包经营权”相并列，分别以两种不同 的权利取得方式来表达。 ［2］ 在法律性质方面，学术界存在债权说和物权说两种不同的观点。债权说认为，土 地承包经营权的内容是由合同确立，本质上是一种联产承包合同关系，仅仅约束发包 方和承包方，对第三人不发生效力。基于联产承包合同所取得的农地使用权属于债权 性质。 物权说则认为，土地承包经营权是对物的占有、使用、收益为基础的权利， ［3］ 性质上属于对物的支配权。承包经营权属于债法的范畴，其外延和内涵不相称，应该 改为农用权。 ［4］ 笔者则认为农村土地承包经营权是指公民和集体依法对集体所有或者国家所有 由集体或个人所使用的土地所享有的土地承包经营权利。 由中华人民共和国第九届全 国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于 2002 年 8 月 29 日通过的 农村土地承 包法所确定。且在农村土地承包法的推动下，法律性质物权化的土地权利。 1 二、土地承包经营权制度的成功之处 我国土地承包经营权制度成功之处在于产生了大体上符合农业用地和其他行业 用地之间需要不同的土地制度调整的客观规律。 在一定程度上解决了土地的归属和使 用的问题。 农村土地承包法的颁布施行，使得土地承包经营权的性质发生了根本 变化。为土地承包经营权的取得在方式和转让程序设立了一套操作程序，且规定了土 地承包经营权的内容，加强对土地承包经营权的保护。 三、现行土地承包经营权制度存在的缺陷 （一）农村土地承包经营权涵义界定模糊 “农业”有广义和狭义之分，广义上的“农业”指的是包括种植业、林业、畜牧 业、渔业、副业五种产业形式，而狭义上的“农业”是指种植业。包括生产粮食作物、 经济作物、饲料作物和绿肥等农作物的生产活动。在实践中，土地承包经营权中的农 业采用的是广义上的涵义。但是在我国现行法律中并没有明确的规定。在名称上，有 的学者认为土地承包经营权是对物的占有、使用、收益，在性质上属于物权。用土地 承包经营权经营权这一名称带有债权性质，其内涵及外延并不相称。应当将其改称为 农地使用权。有的学者认为，应把农林牧渔业生产经营的土地使用权统称为农用权。 ［5］有的学者则认为，我国物权立法完全可以在继续沿用土地承包经营权概念的前提 ［6］ 下，着力完善该项权利的内容，而不必废除这一概念将其改为农地使用权、永佃权等 概念。 （二）现行土地承包经营权附有浓厚的债权性质 虽然有些学者认定土地承包经营权是一种新型的物权， 但其本身仍存在浓厚的债 权性质。 （1）土地承包经营权的权利义务主要规定在承包合同中，发包方对发包土地 仍保留强大的支配力，而承包人却无法完全自主支配土地承包经营权。农户被排除在 农地保护之外。有些地方没有很好的执行保持农村土地承包关系稳定的相关政策。在 承包期内，通过频繁调整承包地，甚至回收承包地；有的随意征用、占用承包地，农 民又得不到补偿； （2） 与第一种情形相对的情况也时有发生， 有的地方撂荒现象严重。 农民承受不了过重的违法费用以外，有些农民并没有将土地作为自己的一项财产。农 村集体的负责人对土地享有强大的支配权，而农民对土地的转让没有实质性权利，从 而导致耕地的大量流失； （3）现行农村土地承包法第三十七条规定，土地承包经营权 采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采 取转让方式流转的， 应当经发包方同意； 采取转包、 出租、 互换或者其他方式流转的， 应当报发包方备案。其次，农村土地承包法对土地承包经营权转让的受让方也做了一 定的限制。在本质上与物权的支配权不相吻合。从而导致土地承包经营权的物权效力 2 不强，附有浓厚的债权性质。 （三）现行的土地承包经营权制度的法律法规不系统 关于我国农村土地承包经营权制度，主要在宪法 、 民法通则 、 中华人民共 和国农业法 、 土地管理法 、 中华人民共和国农村土地承包法 、 担保法及行政 法规、规章、地方性法规、国家政策以及相关司法解释中进行规定。但由于这些法律 法规的立法精神不同，在农村土地承包经营权方面而存在矛盾和冲突。在农村土地承 包经营权的法律性质的界定上， 农业法将农村土地承包经营权作为债券保护，而 农村土地承包法对土地承包经营权的流转进行不完全的物权保护。 物权法则 将土地承包经营权划入用益物权的保护范围。再如，家庭承包的林地承包经营权抵押 政策与法律相冲突。2008 年 6 月 8 日中共中央关于全面推进集体林权制度改革的 意见明确规定 “在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的 林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或者作为合资、合 作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。 ” 但在农村土地承包法却没有 ［7］ 提到抵押这种流转方式。在农村土地承包司法解释中则规定 “承包方以其土地 承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。 ”由此可知，在林地、林木承 包方面，法律规定之间、法律和政策之间存在矛盾之处。 （四）现行的土地承包经营权流转制度存在缺陷 首先，如上文所述的现行的土地承包经营权制度的法律法规不系统。在土地承包 经营权流转法律之间存在矛盾制度；其次，农村土地所有权的主体不明确， 宪法 第十条规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于 国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家 为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何 组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照 法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。而农村土地承 包法第十二条规定，国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农 村集体经济组织