对当前安全生产监管执法体系的思考

对当前平安生产监管执法体系的思索 法体系是指具有不同职权的国家行政机关或行政机关授权的执法组织为执行法律而构成的相互协作、相互分工的有机联系的系统。平安生产监管执法体系就是各级人民政府负责平安生产监视管理和行政执法的组织机构与有关部门职责科学分工、行政执法人员合理配置、监视执法机制协调高效的统一体，即平安生产监管执法的机构、人员、职责、机制的有机结合。 一、当前平安生产监管执法存在主要问题 〔一〕编制机构不全，基层监管工作步履困难。继XX年11月1日公布施行平安生产法后，国务院依据平安生产法作出了关于进一步加强平安生产工作的确定〔国发［］2号,以下称确定〕。确定指出“县级以上各级地方人民政府要依照平安生产法的规定，建立健全平安生产监管机构，充溢必要人员，”。经过2年努力，截止XX年9月，浙江省101个市、县市、区已全部设立了独立的监管机构。在此根底上，XX年11月1日公布施行了浙江省平安生产条例〔以下称省条例〕，省条例规定“乡镇人民政府和街道办事处应当依据平安生产监视管理工作的须要，建立或者确定平安生产监视管理机构，配备平安生产监视管理人员，”。有了这个“尚方宝剑”，乡镇街道相继组建了相应的监管机构。XX年2月29日浙江省政府办公厅又下发了关于进一步加强乡镇街道平安生产监视管理工作的看法〔浙政办发［］14号,以下称看法〕。看法指出，一是要充分相识乡镇〔街道〕平安生产监视管理工作的重要性；二是明确了乡镇〔街道〕平安生产监视管理工作职能；三是要切实加强乡镇〔街道〕平安生产监管体系建立。至此，县级以上尤其是乡镇〔街道〕级政府的平安监管职能得到进一步明确，平安监管执法体系得到进一步健全和完善。但是，由于省〔市〕级政府至今尚未出台与平安生产法、确定、省条例、看法相配套的、刚性的、统一的编制机构文件。负有平安生产综合监视管理职能的市、县〔市、区〕平安生产监视管理局内设机构〔包括机构职责、机构名称、机构只数等〕不统一,上下不对口,必需程度影响上传下达以及上级指示精神执行；己经组建的乡镇〔街道〕级监管机构，因上级政府没有正式下达行政或事业编制，其监管机构有“巢”无“鸟”，既使有人，或是内部调剂，或是身为其人，实是兼其职，乡镇〔街道〕监管执法层面照旧是断层，处于最基层的乡镇〔街道〕的平安生产监管执法工作照旧步履困难。 〔二〕监管力气薄弱，难以适应执法监察须要。以我区为例。西湖辖区总面积312.43平方千米，辖2个镇、9个街道和118个社区、54个行政村，常住人口66.75万人，暂住人口10.71万人。区内有全国文物爱惜单位3处、省级文物爱惜单位10处，建有民族英雄和革命烈士的陵墓、牌坊、陈设馆16处。省委、省人大、省政府、省政协机关均集中设在西湖区。西湖风景名胜区、西溪国家湿地公园、之江国家旅游度假区、杭州国家高新技术开发区江北区快和浙江高校等近百所高等院校、科研院所坐落区内。到XX年6月止,全区法人企业达10114家,个体工商户17000家。而在监管力气方面，目前区级层面仅有行政编制10人、事业编制6人；11个镇〔街道〕虽组建了平安生产监视管理办公室〔科〕，规定增配科室副职1名、明确1名科室人员担当平安生产监视管理工作，但是，由于其人员是内部调剂，增配的1名副职和明确的1名科室人员均还兼管其它工作，其实每个镇〔街道〕只有1人是专职安管人员。与我区监管范围、监管任务相比，我区的平安生产监管力气极为薄弱，平安生产监管机构设置与人员配备呈“倒金字塔”构造，越到基层，监管监察力气越薄弱，难以适应平安生产监管执法工作的须要。〔三〕监管职责不清，综合监管部门职能难以履行。安监部门对平安生产工作实施综合监视管理，从理论上讲不难理解，它是一个大平安、或许念、大范畴。但是，由于对综合监视管理原来涵义被曲解，平安生产综合监视管理部门成了个“大箩筐”，只要是涉及平安的都往里面装。突出的问题表此时此刻。一是综合监管部门与专项监管部门的监管内容、监管范围、监管职责不清，越位、错位、推委现象难以幸免。尤其是发生事故后，遭老百姓遣责的不是专项监管部门，而是安监部门，干脆把安监部门推向一线。专项监管部门也是能推那么推、能避那么避。二是综合监管内涵不清，综合监管部门职能不能正常履行。平安生产法公布实施后，虽然国家也公布实施了一些配套法规、规章和标准性文件，但仍缺乏可操作性的法律标准，不能适应监管执法工作实际须要。尤其是平安生产法中确定的综合监视管理内涵不清，使得综合监管部门的综合监管职能不能正常履行，一些法律标精确定的制度得不到有效执行，必需程度影响了平安监管执法工作的开展。三是一些常识机构设置重叠，不利综合监管和协调。为加强政府对平安生产工作的组织领导，统筹协调各职能部门的工作。目前，从中心到地方均设立了诸如“平安生产委员会”、“防火平安委员会”、“交通平安委员会”等组织。这三个组织不能说不重要，也不能讲不行设。问题的关键是，就这三个组织而言，其指导思想都是围绕平安这个中心开展的。而此时此刻是一分为三。各唱各的调、各自为政，头痛医头、脚痛医脚现象也难以幸免，不利宏观管理和指导，不利综合监管，不利统筹协调。 〔四〕监管手段落后，平安监察工作受到制约。经济的快速开展，新工艺、新技术、新材料及新设备不断应用于生产经营领域，平安生产监管手段、执法水平与当前经济快速开展不相适应的冲突突现。主要表此时此刻。一是财力、物力、人力配备少，资金、车辆、人员、通讯工具匾乏，影响正常工作开展。二是平安生产执法监察工作专业技术性强，大局部执法监察人员因缺乏工作经验和专业学问，执法水平有待提高。三是平安生产执法监察缺乏有效的技术保障手段，平安生产信息、传播、培训、应急救援等体系极不健全，平安检测检验、平安评估和鉴定、平安标识和平安防护用品管理等尚未在全国各行业普遍、有效地推行，执法监察难以有效开展，这些状况紧要制约着平安监管监察工作的有力开展。 二、对当前平安生产监管执法工作的几点见解 〔一〕建立健全纵向原委的平安生产综合监管执法机构是建立平安生产监管执法体系的核心。一是监管机构编制及人员的配置，应依据当地管辖范围大小、任务轻重、生产总值gdp、人口等综合要素，依法、科学、合理配置机构编制及人员，切忌“一刀切”。二是在乡镇〔街道〕级政府建立与之相对应的监管机构。目前，绝大多数乡镇〔街道〕虽组建了相应的机构，但是，各地做法不尽一样，就人员而言，有的是通过地方途径聘请解决人员，有的是在乡镇〔街道〕内部调剂解决人员，且组建的编制机构找不到法律依据，主要是省〔市〕级政府尚未下达过有关编制文件，缺乏法律支撑，使必造成人员得不到稳定、工作经费落实不了、正常监管执法工作开展不起来。对此，乡镇〔街道〕级政府监管机构，应由省〔市〕编制委员会依据上述要素确定机构、编制和人员，统一机构名称、统一编制性质、统一监管范围、统一监管职责。〔二〕明确平安生产监管执法职责，是建立平安生产监管执法体系的关健。一是在目前安监部门尚未实行垂直管理，省级以下安监部门保持现有规格的状况下，为有利于协调有关专项监管部门的监管执法工作，现有的“平安生产委员”全面负责平安生产工作是可行的。建议“