对派驻监督存在问题及改革途径的思考

对派驻监督存在问题及改革途径的思索 贵阳市第六纪检监察组 谌生全 当前，习近平总书记在党的十九大报告中提出全面推动国家监察体制改革。依据改革的目标任务，涉及对象主要是检察院反贪、反渎、预防部门人员的整体转隶，并没有涉及纪委系统派驻纪检监察组的调整。但笔者认为，为了进一步加强纪检监察工作，保障纪检监察全覆盖，提高纪检监察工作效率，有必要在国家监察体制改革中统筹考虑调整派驻监督，改革完善派驻监察，构建协调统一高效的纪检监察系统。 一、派驻监督的由来和发展 派驻监督是党内监督的重要形式。派驻监督的党内法规依据来源于党章第四十三条“党的中心纪律检查委员会依据工作须要，可以向中心一级党和国家机关派驻党的纪律检查组和纪律检查员。” 我们党从上世纪五六十年头就起先了派驻监督的探究，“文化大革命”期间，纪检机关陷于瘫痪，派驻机构也不复存在，党的十二大后，派驻机构得到了复原和发展。1993年5月中纪委监察部下发关于中心直属机关和中心国家机关纪检监察机构设置的看法，明确了派驻机构“双重领导，一个为主”的管理模式。2000年9月中纪委、中组部、中编办、监察部联合下发了关于加强中心纪委监察部派驻纪检监察机构管理的看法，进一步明确了“双重领导，一个为主”的管理模式。然而在实践中，这种管理模式变成了以驻在部门党组领导为主的局面，造成了派驻机构监督乏力，派驻纪检组进步入驻在部门党委（组）班子，在班子里只是一票，根本没能有效地发挥监督作用。而且，党委工作部门始终没有实现监督全覆盖，一些行使公务管理的事业单位也未能落实派驻监督。 依据现在对派驻监督的解读，派驻监督具有“派”的权威和“驻”的优势。“派”的权威是派驻监督发挥作用的组织优势。派驻机构由纪委领导，对纪委负责并请示报告工作。这一组织优势使派驻机构监督具有相应的独立性和权威性，有利于解决对领导干部特殊是一把手监督难的问题。“驻”的优势体现在可以就近监督、深化监督等方面。派驻机构长期在驻在部门工作，有熟识驻在部门或单位人员、工作状况等便利条件，有利于解决监督太远的难题，增加监督的针对性，在党内监督中发挥不行替代的作用。但是，在派驻监督实践中，由于受到派驻纪检监察干部身份、工作职责职权等客观条件的制约，“派”的权威和“驻”的优势都没能很好地发挥作用。 二、当前派驻监督存在的突出问题 依据网络公开资料和笔者了解的状况，对当前派驻监督存在问题的探讨基本集中为一是对派驻监督相识不到位；二是派驻监督职责不清；三是派驻监督行使监督不力；四是派驻监督和驻在部门关系工作关系未理顺等。结合工作实际，在这些已由领导、学者探讨和发觉问题的基础上，进一步阐述当前派驻监督亟需解决的突出问题。 （一）派驻监督未能发挥有效作用。 一些派驻纪检监察组在驻在单位干脆或过多参与、负责业务及其他工作，“派”的权威和“驻”的优势都没有体现在监督上，原本有利于发挥监督职能，从而驻在部门可以熟识单位实际状况的设想，却成为派驻机构碍于情面、影响监督的制约因素。 （二）未能理顺与驻在部门的工作关系。 一些派驻机构担当了大量驻在部门党风廉政建设日常工作，一些派驻干部在“受谁领导、对谁负责”的问题上产生纠结，没有理清派驻纪检组与驻在部门之间的工作关系，不能清楚地把握派驻纪检组与驻在部门之间是“监督”与“被监督”的关系，派驻纪检组事实上只对派出机构负责，对驻在部门重点应当是监督，而不是参与。 （三）在驻在部门未能发挥监督的独立性。 派驻纪检组在驻在部门有可能具有各项工作的参与权、知情权，但不能很好地发挥监督权的独立性。首先，表现在派驻监督没有立案权，发觉问题线索须要向驻在部门党组（委）请示和协调立案，缺乏办案的独立性。其次，派驻纪检监察组一般是等待信访举报，没有系统的监督审核手段，监督作用不明显，监督效果不突出。第三，没有很好地解决“一把手”监督难和派驻纪检组被动监督的突出问题，派驻纪检组长兼任驻在单位的党委（组）成员，在参与单位党委（组）决策时不能长期提出否认看法，忽视了监督的主业主责，一些应向上级纪委报告的事项没有刚好主动请示报告。 （四）派驻部门监督的体量不均衡。 比如，笔者所在派驻监督单位是统计部门，长期没有举报信件和转办案件，派驻监督人员工作轻松，监督事项较少和无案可查，纯属奢侈资源及人力物力。而在监督体量较大的部门，比如国资委，监督延长到市属企业，党员干部队伍浩大，三五人的派驻监督队伍根本忙不过来。 （五）单独派驻监督简单形成部门爱护。 比如公检法司部门，从公开通报来看，违纪违规案件并不多，但社会群众对这些部门的一些执法行为看法长期居高不下，这里面是否存在违规违纪的问题有待查证，这些部门的派驻监督工作明显存在缺位的可能。 （六）派驻监督设置缺乏统一标准。 目前，各地派驻监督的设置标准不统一，有单独派驻，有综合派驻。综合派驻在分组上也不尽相同，类型较多。在地区与地区的派驻监督沟通和协同办案上存在较多麻烦，很多时候须要做大量的说明和协调工作，影响了派驻监督工作的有效开展。 （七）派驻监督干部身份和待遇存在冲突。 目前，派驻监督干部编制、人事关系和组织关系等都在驻在部门，派驻监督干部缺乏监督的志气和定力。这样的支配，当时是为了让派驻监督干部能沉下心来，和驻在部门融合，携手共同抓好监督工作。但从实践来看，成效较差，监督效果不突出，监督干部在行使监督权时反而更加受限。究其缘由，是因为派驻监督干部的待遇、利益和驻在部门趋向一样，这样就客观制约了派驻监督发挥作用，出现了不敢监督、不愿监督的状况。即将开展的国家监察体制改革，从试点省市公开报道来看，和派驻监督干部无关。今后，转隶干部与派驻监督干部的待遇差异，又将造成新的冲突。 三、推动派驻监督发挥作用的改革途径 通过对上述存在突出问题的综合分析，依据全面从严治党的要求，应当从以下几个方面来谋划进一步推动派驻监督发挥作用的改革途径。 （一）规范派驻监督职责职权。 当前派驻监督主要是监督驻在单位的党员干部和单位三重一大事项等，监督职责职权界定不清楚，一些职责范围不详细，职权行使得不到保障。进一步规范派驻监督职责职权是当务之急，只有职责职权明确详细，在实际工作中才能保证监督到位，监督有效。要界定清楚派驻监督机构和驻在部门党委（组）的关系，不应当是“领导”与“被领导”的关系，而应当是“被监督”和“监督”的关系。派驻纪检组长不进入驻在部门党委（组），作为监督员参与部门党委（组）会议，并具有独立看法权。驻在部门党委（组）对派驻监督机构工作无权干涉和支配，派驻机构办理案件可以在初步核实后再报驻在部门党委（组）进行探讨处理。 （二）科学整合派驻监督力气。 借国家监察体制改革的契机，进一步完善和整合派驻监督力气。建议运用管理科学原理，科学有效地搭配组合派驻纪检监察组，取消单独派驻，整合综合派驻，包括公检法司系统，不能形成独立行业派驻监督，要提高综合派驻监督的广度和深度，进一步规范综合派驻监督布局，形成科学合理、分组协调、管理有效、监督到位的综合派驻格局。同时，也要合理支配和保障派驻监督的适期流转性和综合协调性，可以依据工作须要和社会发展敏捷调整和支配。 （三）理顺派驻监督干部身份和待遇。 建议由纪委