基本公共服务均等化问题国外研究简单综述

基本公共服务均等化问题国外研究简单综述 摘要国外关于基本公共服务均等化问题的研究成果相当丰富。公 共服务理论的发展经历了三大阶段，研究的主要视角包括公共产品理论、 福利经济学理论和新公共服务理论。均等化的理念内容、公共服务供给的 模式机制以及城乡基本公共服务均等化问题的研究意义重大。本文主要从 理论发展和具体研究视角对国外公共服务均等化现有研究进行简单概述。 关键词基本公共服务；均等化；国外综述 国外对公共服务均等化及其相关问题的研究开展得比较早，也较为系 统和全面。研究国外的公共服务理论的产生及发展，可以从中获得一些有 益的经验与启示，为我国基本公共服务均等化的推进提供理论支持和实践 指导。 一、关于公共服务问题的理论研究 第一，公共服务理论的产生与发展。从时间脉络来看，关于公共服务 问题的研究在国外大体经历了产生初期、发展时期和转变时期三个发展阶 段，体现出不同社会历史时期人们对公共服务的认知水平和目标追求。 公共服务理论的产生阶段（19世纪中后期至20世纪初）。有关公共服 务问题的研究始于19世纪后半期英国、德国、法国等早期发达资本主义 国家，是以社会达尔文主义为基础，在否定传统自由主义、把公共服务作 为国家竞争力的背景下产生的。其主要的观点为，应实行强制的国家公共 服务以提高国民的素质、增强国家竞争力、缓和劳资矛盾、争得执政合法 性。该阶段提出的公共服务并不是全面性的公共服务，而是一种以教育、 医疗、就业、解决贫困等基本公共服务为主要内容的补缺型公共服务，并 且只是提出和论证国家提供公共服务的必要性，对“均等化”问题还较少 涉及。代表人物有英国的托马斯霍斯福尔、法国的莱昂狄冀等人，德 国的代表人物则是以瓦格纳、施穆勒、布伦坦诺等为代表的社会政策学派。 公共服务理论的发展阶段（20世纪20年代至20世纪70、80年代）。 20世纪30年代发生的资本主义世界经济危机为公共服务的发展带来了重 要历史契机。这一时期，西方发达国家由补缺型公共服务向普遍型公共服 务演变。从理论发展来看，凯恩斯主义的盛行推动了公共服务理论的发展, 该理论主张通过国家干预，扩大公共福利支出和公共基础设施建设，让更 多的人能够有机会就业，以此促进经济发展，度过危机。除凯恩斯主义外, 福利经济学和公共经济学等学派在这一时期蓬勃兴起，对公共服务理论的 丰富和发展也作出了重要贡献。尤其是进入20世纪40、50年代以后，西 方公共财政进入现代发展阶段，也即公共经济研究阶段。在这一阶段，研 究的重心落在“公共部门应提供什么样的服务，以及提供多大公共服务” 这一属于公共产品论研究领域内的问题上。 公共服务理论的改革和反思阶段（20世纪70、80年代至今）。20世 纪70年代末以来，西方经济陷入滞涨，经济增长与强调社会普遍平等享 受公共服务相冲突，西方国家开始改革和反思“积极普遍型福利国家”模 式，提出了 “社会投资型国家”公共服务发展模式。新公共管理理论和新 公共服务理论对政府在公共服务中的角色问题进行了研究和探讨，治理理 论和“第三条道路”的公共服务理论对公共服务的供给和公共服务的发展 分别进行了研究和探索。新公共管理理论认为政府在公共服务中的作用应 当是掌舵者，而不是划桨者，要利用私人部门来提供公共服务，打破公共 服务的政府垄断供给。新公共服务理论则认为政府在公共服务中的作用应 当是服务，而不是掌舵。治理理论追求理想的“善治”公共管理模式，指 出公共服务和公共产品应当由政府公共部门和私人部门一道提供。“第三 条道路”的公共服务理论不是单纯地将公共服务的改革重点放在减少公共 服务支出上，而是转向公共服务的结构调整和建立“社会投资型国家”。 第二，研究公共服务问题的理论视角。 公共产品理论。公共产品理论是公共经济学的核心理论之一。关于公 共产品理论的研究源远流长，最早可以追溯到大卫休谟提出的1739 的“搭便车”思想和亚当斯密1776关于政府是“守夜人”的思想。 瓦格纳1882提出了 “公共支出不断增长法则”，或称“政府活动扩张 法则”，最早从实证的角度研究并证实了政府的公共产品供给职责且得出 不断扩大的趋势。威克塞尔1896指出公共产品的供给效率可能会受到 政治程序的影响，单个人在公共产品的种类决定上起不到很大作用，很大 程度上是各利益集团之间协商决定。林达尔1919在公平税收一文 中最早提出“公共产品” 一词，他的最大贡献是提出了 “林达尔均衡”思 想，这一思想解决了公共产品供给所需费用的来源问题。萨缪尔森1954 在公共支出的纯理论一文中首次明确界定了 “公共产品”这一概念， 指出公共产品的特征是任何人消费这种物品不会导致他人对该物品消费 的减少，蒂伯特1956在财政分权及公共服务有效供给方面的研究贡献 突出，提出了著名的“用脚投票”理论。布坎南1965在萨缪尔森等人研究基础上创造性地提出了 “俱乐部产品”，该理论拉近了 “公共产品” 与现实的距离，具有较强的实用性和操作性。托宾1970提出“特定的 平均主义”理论，认为稀缺性的公共服务如医疗、教育能力等应当与支付 它们的能力一道实现平均分配。马斯格雷夫1959从财政职能的角度分 析了财政分权的合理性与必要性，强调由于公共物品的受益范围不同造成 不同的公共物品应由不同的政府来提供。斯蒂格利茨1994对公共经济 学的研究领域进行了分类，认为公共财政是对经济正义原则的重要检验场 所。 福利经济学理论。福利经济学是西方经济学家从福利观点或最大化原 则出发，对经济体系的运行给予社会评价的经济学分支学科，当中暗含了 不少公共服务均等化思想。庇古1920从边际效用价值论的角度界定了 “福利”的涵义。他提出两个命题“国民收入总量越大，社会经济福利 也就越大；国民收入分配越是均等化，社会经济福利也就越大”。庇古的 福利思想是公共服务均等化的研究的理论基础，他认为均等地分配国民收 入能够增加社会福利，资源的合理配置能够促进社会福利的最大化，在资 源配置不合理时国家应采取适当的宏观政策调节来实现社会福利的均等 化。贝弗里奇1941在社会保险和相关服务一文中更加详细具体地 探讨了公共服务的内涵，描述了社会成员从出生到死亡的完整福利制度。 阿玛蒂亚森1998提出了新福利观，他更注重“人”的因素，认为政 府应该把提高社会福利水平当做自身责任，提高公民能力、保障公民基本 权利是政府在制定政策时应首先考虑的。阿玛蒂亚森的新福利对基本公 论作为行政管理思想的一种，是在20世纪七八十年代对新公共管理理论 进行反思和批判的基础上提出的政府治理理论。其观点首先强调“公共利 益是目标而不是副产品”，公共行政的终极目标不应该是效率、利润，谋 求公共利益才是政府存在的合法性基础；其次，强调在公共政策的制定与 执行过程中，政府应该是“服务”而不是“掌舵”，要重视公民权胜过重 视企业家精神，“思考要具有战略性、行动要具有民主性”，通过改变领导 方式来实现政府的服务和民主性；再次，强调对责任的“承认”，责任是 任何治理过程的基础，服务良好不等于公平、正义，公务员必须通过承认 并关注冲突性规范和因素，倾听公民的声