完善我国审计监督的法律思考

完善我国审计监督的法律思索 「内容提要」审计是对权力的制约，审计风暴是一场廉政风暴。如何使审计监督真正发挥职能，公开性是其前提和基础，独立性是其保证，完善审计制度、确立审计问责机制是其关键。 「关键词」审计风暴 国家审计 审计监督 2003年6月，一批违规大案在审计署向全国人大常委会所作的审计报告中曝光。这是审计署首次全文公布审计报告。其后的每年年中，国家审计署都会向全国人大常委会做年度审计报告，而这份报告每次都刮起一场席卷全国的超级风暴。媒体称之为“审计风暴”。我们可以看到，所谓的“审计风暴”实质是一场廉政风暴。精确地说，是一场以财政监督与公开为重点的廉政风暴，这在中国财政法治发展史上具有特别重要的意义。 然而，风暴过后也给我们留下了不少须要深思的问题。审计监督作为我国法律规定的财政收支的主要监督途径，是否仅仅是一场风暴过去就行了其审计出来的结果是否能够落到实处又如何能够落到实处如何加强、完善审计监督等等，都是我们要探讨和完善的地方。 一、审计是对权力的制约和监督 审计，依据实施的主体和作用的范围，可以分为国家审计（或称政府审计、财政审计）、内部审计（企业内部审计）、社会审计（或称民间审计、注册会计师审计）。三者之间虽有联系和相像之处，但有着本质区分，并且相互独立地作用于不同的领域。国家审计从根本上说是国家权力的体现；内部审计是一种机构内部的自律限制；社会审计是一种中介服务。本文所探讨的审计主要是国家审计。古今中外尽管对国家审计所下的定义不尽一样 关于国家审计的概念，有以下几种代表性的观念，即“财政财务监督说”、“会计检查说”、“经济监督说”、“合规效益评价说”、“过程监督说”等等。因为本文的重点不在探讨国家审计的概念，因此此处不再详述，可参见李季泽“论国家审计之界定”，载中国社会科学院探讨生院学报2002年第3期。 ，详细的制度也千差万别，但都脱离不了以下几点 （一）国家审计是一种国家权力 国家审计首先是一种国家权力，是由审计机关代表国家行使的。在现代国家，国家的各种权力由宪法和法律确认并划分。大多数国家都设置了审计权，只是这种审计权往往并不是独立的，而是隶属于立法权、行政权或司法权，由此也相应地形成了下文所述的不同的审计体制，即立法型、行政型或司法型模式。有个别国家实行了独立型审计，由此确立了审计权的独立地位。在我国台湾地区，审计权属于监察权的范畴，“监察院”设审计长。盖因我国台湾实行的是五权分立的“政体”，审计权事实上仍没有脱离国家权力的范畴。因此，国家审计是一种国家监督，是代表国家行使的监督权。 （二）国家审计权来源于人民权利 一切权力来源于人民，国家审计权是人民权利在国家权力结构中的体现。因此，国家审计应向人民负责。但历史和现实存在一个相识误区，即国家审计只向国家负责李季泽“论国家审计之界定”，载中国社会科学院探讨生院学报2002年第3期。 .假如国家审计只向国家负责，而不是向人民负责，那么事实上就会用国家权力剥夺了人民的权利。而且，在实践中，对国家负责往往会流于对国家机关负责，甚至某个行政机关负责。中国在2003年之前，审计报告始终是不向社会公开的，或者给公众看到的和内部上报的不是同一个版本。可以说这种做法就是审计向国家负责或国家机关负责，而不是向人民负责的一种现实表现。2003年审计署起先正式向全社会发布年度审计报告。2004年起先实行审计结果公告制度。这是一种制度建设和改革措施，也是一种审计观念的转变，即审计对人民负责，由人民来行使监督权利。 （三）国家审计是对权力的制约和监督 对权力进行监督历来是古今中外国家审计的主要职责。中国古代审计的一大特色就是把审计作为治吏的工具。审计职能主要是置于御史监察中，被审计者是各级官吏，御史监察主要是对人审计署科研所课题组“论国家审计对权力的监督”，载审计探讨2003年第5期。 .而现代国家审计的对象主要是财政和财务收支。如我国审计法第2条的规定“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督”。再如日本国宪法第90条规定“国家的收支决算，每年均须经会计检查院审查”。奥地利审计法院法第1条规定“审计法院审计国有经济的全部财务活动”。但无论审计是对人还是对物，都脱离不了一个宗旨，即对权力的制约和监督。这种监督来源于人民以宪法和法律形式的授权，监督也依照法律的规定来进行。国家审计是一种国家监督，也是一种法律监督。 总之，形式上看来，国家审计是有权机关对国家财政或财务收支活动或者公共资金的运用进行审查和监督的一种制度；而事实上，国家审计通过其审计活动，以权力（即审计权）制约权力（财权或财政权），同时也是以人民权利制约国家权力（审计权和财政权）。虽然有学者跳出权力的框架而提出“国家审计本质的契约观”邱轶安、倪辉“审计本质的契约观与国家审计体制的重构”，载财会月刊2005年第6期。 ，而这一契约关系的双方却是公众和政府，因此这一理论仍旧没有脱离国家权力和人民权利这一对博弈关系。 二、审计公开是审计监督的前提和基础 公开性是民主社会对政府透亮度的要求，它干脆产生于公民的知情权和监督权。审计公开是政府透亮度、尤其是财政透亮度的重要组成内容之一。政府透亮度要求政府将所驾驭的个人与公共信息向社会公开，这些信息包括财政信息。而国际货币基金组织发布的财政透亮度手册，核心就是要求政府定期向公众供应全面并且真实的财政信息，并对公开财政信息的内容、程序以及确保信息的质量进行了规范。手册提出了政府财政透亮度的四项基本要求，其中对真实性的独立保证，特殊强调了财政信息应受到独立的检查，国家审计机构应向立法当局和公众刚好供应政府账户财务真实性的报告国际货币基金组织（编著）财政透亮度，财政部财政科学探讨所整理，人民出版社2001年版，第81页。 .这事实上就是对审计公开提出了要求。 从世界范围来看，主动有效的审计公告制度已成为国际通行做法，并且已经成为审计先进性的标记性特征。例如作为立法型审计模式代表的美国，不仅赐予了公众查阅审计报告的权利，而且必要时还由参、众两院召开听众会，专题报告被审计单位的状况，听众会完全公开，任何人均可参与。作为司法型模式代表的法国，审计法院通过向新闻界发布审计结果和发布国家审计公告的形式，将审计结果公之于众。再如作为独立型模式的日本，会计监察院将审计报告提交国会，抄报内阁和首相，或通过新闻机构公开发表，并且将审计报告改写成通俗读物广为散发黎四龙“审计公告制度的国际比较及借鉴”，载广东商学院学报2004年第6期。 . 而从中国的状况来看，虽然审计法第36条规定，审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。但我们从规定可以看出审计机关的这一义务并不是强制性的而是选择性的。而且长期以来在实际工作中也没有实行向社会公布审计结果的做法。结果审计实践中被审计的问题往往 “大事化小，小事化了”，有的甚至不了了之，导致审计监督严峻丢失了权威性和威慑力。在此背景之