论交安法与行政处罚法的抵触性问题

论交安法与行政处罚法的抵触 性问题 以道路交通安全管理行政处罚程序为例 ［提要］从立法表达的角度看，中华人民共和国道路交通安全法 第一百零七条关于罚款200元以下可以由交通警察当场作出决定的规 定，违背了中华人民共和国行政处罚法第三条规定的严格的处罚 法定原则，也不符合中华人民共和国立法法第八十三条规定的法 律适用原则。因此，这是一个与上位法相抵触的规定，不具有改变和 超越中华人民共和国行政处罚法第三十三条、三十六条规定的效 力，因而是无效的。通过对此问题的深入思考，有利于促进我国法律 审查机制的建立和完善，重整我国的法律冲突理论。 ［关键词］立法表达行政处罚简易程序法律冲突法律抵触法 条竞合 中华人民共和国道路交通安全法（以下简称交安法）颁布 实施后，该法与中华人民共和国行政处罚法（以下简称行政处罚 法）之间的所谓法律冲突问题就一直是行政诉讼中无法回避的热点 ［1］。其中最为突出的是交警适用简易程序当场处罚200元以下是否违 反行政处罚法的问题。在著名的湖南长沙反“禁摩”案中，刘铁 山、蒋彦也向法庭提出了这个问题［2］。人民公安报在2005年12 月30日第6版刊登了交警能否当场决定给予我200元罚款处罚 的讨论文章，清晰地发表了交警当场决定给予200元罚款处罚明显违 背行政处罚法的意见，更是掀起轩然大波［3］。笔者也曾以立法学方 法在行政诉讼中的运用研究课题活动的名义与交警进行过法庭内外 的交锋，虽然案件在2005年就已终审败诉，但是对交安法与行 政处罚法之间冲突问题的思考却一直萦绕在脑海。本文即是以该案 件为基础对这种思考所作的记录和梳理。 一、案件的审判情况 笔者2005年1月27日驾驶摩托车在南宁市民主路、思贤路口被 值勤交通民警以不按规定车道行驶为由当场处以100元罚款。笔者不 服，于2005年3月18日诉至广西南宁市青秀区法院。 笔者认为，根据行政处罚法第三十三条规定，对公民处以警 告或50元以下罚款的处罚才能适用简易程序当场处罚，该条款没有 “法律另有规定除外”这样允许例外的但书规定；而且行政处罚法 第三条还特别规定，法律、法规、规章对行政处罚的规定和行政机关 实施行政处罚的程序，都必须“依照本法”，这是明确排除其他法律、 法规、规章作出除外规定的效力的。所以，被告对原告的处罚违反了 行政处罚法规定的法定程序，应属违法无效。 被告认为，其根据交安法第一百零七条第一款和公安部道 路交通安全违法行为处理程序规定第七条第二款的规定，对原告作 出的处罚是符合法律规定的。被告特别指出，此案适用的是交安法 而非行政处罚法，是符合新法优于旧法、特别法优于普通法的行政 执法依据的适用规则的。所以，原告所诉理由不成立，请法院依法驳 回其诉讼请求。 一审法院在审理过程中以本案存在特殊情况为由，向广西壮族自 治区高级法院申请延长审理期限，至2005年8月作出判决（（2005） 青行初字第17号行政判决书）。 一审法院认为，交安法第一百零七条第一款规定“对道路交 通违法行为人予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行 政处罚决定，并出具行政处罚决定书”。道路交通安全违法行为处理 程序规定第七条第二款规定“对个人处以二百元以下罚款的，可以 适用简易程序，由交通警察当场作出处罚决定。”被告值勤民警对原告 当场作出处罚决定依法有据，且符合上述法律、法规的规定。在本案 中，被告对原告作出处罚依据的是交安法，该法是规范道路交通秩 序的特别法，按照特别法优于一般法的法律适用原则，被告适用上述 法律规定对原告作出当场处罚100元，适用法律、法规正确，程序合 法。据此，原告主张被告适用简易程序作出处罚决定，处罚程序不合 法的理由不成立，判决原告败诉。 笔者不服一审判决，上诉称，被上诉人和原审判决对适用简易程 序而不是适用一般程序对上诉人处以100元罚款符合特别法优于一般 法的法律适用规则的解释，不符合行政处罚法和中华人民共和 国立法法（以下简称立法法）。第一、行政处罚法是全国人大 的立法，是关于行政处罚的基本法律。该法第三条和第三十三条是排 除其他法律、法规和规章作出除外规定和不一致规定的。交安法是 全国人大常委会的立法，是基本法律以外的一般法律。交安法的规 定与基本法律行政处罚法的规定不一致，应适用行政处罚法 的规定。第二、交安法的规定与行政处罚法不一致的规定，不 是根据全国人大制定的立法法第二条、第七条规定给人大常委会 进行修改基本法律的权力和程序做出的。如果按照修改法律的程序作 出了新的规定，那么，旧的规定就被新的规定替代掉，不存在了。现 在的情况并不是这样，所以交安法不具有改变或替代行政处罚 法规定的法律效力。第三、特别法优于一般法的法律适用原则，在 立法法第八十三条规定适用的前提是“同一机关”制定的法律之 间不一致的情况。全国人大与它的常委会是上下位的关系，不是“同 一机关”，所以，不能用特别法优于一般法的法律适用原则来解释本案 被上诉人适用行政处罚程序不合法的问题。如果硬将全国人大及其常 委会解释为“同一机关”，则会引起立法法第二条、第七条、第八 十七条、八十八条等的权力关系和法律关系的混乱，不可取。综上， 被上诉人用简易程序对上诉人罚款100元违反行政处罚法的规定, 且其对交安法与行政处罚法有冲突的法律程序的选择适用不 符合立法法的规定，因而是违法的、无效的。 被上诉人称，交安法与行政处罚法关于行政处罚适用简易 程序的规定不一致，按照特别法优于一般法的法律适用原则，应适用 交安法的规定。因此，其对上诉人适用简易程序进行处是合法正 确的，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 南宁市中级法院于2005年10月25日开庭对本案进行了审理， 并于11月作出了终审判决（（2005）南市行终字第105号行政判决 书）。 法院在判决中指出，被上诉人适用简易程序对上诉人实施行政处 罚，依据的是交安法的规定。该法第一百零七条第一款规定对 道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场 作出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书。但是，行政处罚法关 于行政处罚适用简易程序的规定与交安法的规定不一致，该法第 三十三条规定违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下 罚款或者警告的行政处罚，可以当场作出行政处罚决定。上诉人以行 政处罚法的上述规定为依据，对被上诉人适用简易程序实施行政处 罚的行为提出抗辩。为此，本案出现了法律规定的选择适用问题。针 对双方当事人的诉辩主张，本院有必要对上述法律的地位、相互关系 以及法律适用原则进行适当的评述。 法院在评述中认为，根据立法法第七条第二款“全国人民代 表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”的规 定，以及该条第三款“全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应 当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”的规定，全国人 民代表大会常务委员会作为全国人民代表大会的常设机关，没有上下 级的区分，应