论公立高校信息公开行为司法救济

论公立高校信息公开行为司法救济 摘要高等学校信息公开办法没有明确规定高 等学校信息公开工作中的具体行政行为的可诉性问题，但是 根据我国行政诉讼法、高等教育法、政府信息公开条例等法 律、法规的规定，个人和组织对高等学校信息公开中的具体 行政行为，可依法提起行政诉讼，人民法院有权依法作出相 应裁判。 关键词公立高等学校；信息公开；司法救济；裁判 中图分类号D902文献标识码A文章编号 公立高校信息公开的司法救济问题，是我国高校信息公 开制度的重要内容之一。“没有救济，就没有权利”。本文 对高校信息公开的司法救济问题做一初步探讨。 一、公立高校信息公开行为的性质民事行为抑或行政 行为 高校信息公开行为的行为属性问题，是我国高校信息公 开司法救济制度的首要问题。在这个问题上，目前存在两种 观点一种观点认为，高校信息公开行为是一种民事行为， 不属于行政诉讼范围，个人和组织认为高校未依照规定履行 信息公开义务的，只能依据教育部高等学校信息公开办法 第26条规定的程序提出举报，不能向人民法院提起行政诉 讼。这种观点认为，公立高校不是行政机关，其行为不是行 政行为，不符合行政复议法、行政诉讼法规定的受案范围。 同时认为，我国是成文法国家，法律、法规、规章没有明确、 具体规定的事项和权利，公民、法人和其他组织不能随意行 使。由于高等学校信息公开办法是我国教育部以部门规 章的形式对高校信息公开问题做的专门性法律规范，它具有 法律效力，而该办法并没有采取政府信息公开条例 第23条第2款的明确规定方式，因此，对高校信息公开行 为不能提起行政诉讼；另外一种观点认为，高校信息公开行 为是一种行政行为，如果高等学校在信息公开工作中作出的 是具体行政行为，则属于行政诉讼受案范围。这种观点主张, 高等学校在我国是法律、法规授权的组织，是依法行使公共 权力的社会组织，其在行使法律法规授权范围内的权力时， 具有行政主体资格，其行为属于行政行为。如果公立高校作 出具体行政行为则应当纳入行政诉讼受案范围。笔者赞同第 二种观点。主要理由如下 第一，公立高等学校依法具有管理公共事务的职能，是 现代行政法中的一类公法主体。要正确理解我国高等教育 法第30条的规定。该条虽然明确规定“高等学校自批准 设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法 定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担 民事责任。”但这里的民事主体身份并不能否定公立高校具 有的公共职能。正如行政机关是依法具有行政职能和行政职 权的组织，也不能否定其在民事活动中的民事主体身份一 样，公立高等学校的民事主体身份仅仅是其在民事活动中的 身份和法律地位。我国公立高等学校依据高等教育法学 位条例等教育法律法规具有广泛的职能、职权和义务，就 权利而言，主要包括制定招生方案权利；依法自主设置和调 整学科、专业的权利；自主制定教学计划、选编教材、组织 实施教学活动的权利；自主开展科学研究、技术开发和社会 服务的权利；自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化 交流与合作的权利；评聘教师和其他专业技术人员的职务、 调整津贴及工资分配的权利；对举办者提供的财产、国家财 政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用的权利；依法授 予学位的权利等等。很明显，这些权利并不是基于民事活动 而产生的，是基于国家教育法律、法规等公法而享有的，完 全是一种公法上的权利和行为。正如有学者所言，我国公立 高校是由国家设立、以培养专门人才、开展学术研究为目的、 为不特定多数人服务的公立公益性机构，是以公权力主体的 身份行使权力、履行义务的法人组织。［1］公立高等学校依 法具有的公法上的权利、义务，才是其存在的目的和根本。 没有公法上的权利、职能，其就不可能从事民事活动并具有 民事活动中的主体地位。因此，不能用高等教育法中关 于民事法人的规定来否定公立高校依法具有的公共职能、公 共职权和法定义务。判断公立高等学校行为的属性，必须看 其行为的内容。如果公立高等学校行使教育法律法规授权的 职能、职权，履行的是教育法律法规规定的义务和职责，则 该行为属于公立高等学校的行政行为，是一种公法上的公务 行为；如果公立高等学校以民事主体的身份，行使民事主体 所具有的权利，履行的是民事主体的义务，则该行为是民事 行为。对公立高校的公务行为，依据我国现行行政诉讼法的 规定，其完全属于行政诉讼受案范围。 第二，公立高等学校依法公开其在开展办学活动和提供 社会公共服务过程中产生、制作、获取的以一定形式记录、 保存的信息，是一种法律上的公共职责行为，是行政行为之 一种。公立高等学校公开其获取的信息并不是依据其民事主 体的地位和身份，如果是民事主体我们的民事法律制度还要 保护其拥有的信息或秘密。现代法治国家不会要求民事主体 主动公开其私密信息，而是要保护个人等民事主体的个人隐 私权。只是基于权利人的知情权而要求公共权力主体公开其 获取的公共信息。我国要求高等学校公开其获取的信息，就 是为了保障公民、法人和其他组织依法获取高等学校信息的 权利，确保其知情权在高等教育领域的实现。从这个意义上 来说，公立高校依据我国政府信息公开条例、高等学校信息 公开办法所进行的信息公开行为就只能是一种公务行为，而 不是简单的民事行为。这种行为完全符合我国关于具体行政 行为的界定，其从行为的依据、行为的内容、行为的效力等 角度来看，均符合具体行政行为的要件。依据我国理论通说, 具有行政权能的主体只能是国家行政机关和被法律法规授 权的组织及其构成分子。而公立高等学校就是依据具体的法 律、法规授权而行使特定行政职能的非国家行政机关组织。 同时，公立高校依法公开其获取的信息，是其实际运用法定 行政职权、履行法定职责的体现。因此，公立高校依法进行 的信息公开行为，是一种行政行为。当然，这种行政行为并 不是一种高权行为或典型的行政强制性行为，只是一种服务 性的行为，其本身并不像行政处罚、行政强制、行政许可那 样对公民、法人和其他组织的权益产生强烈的影响，而是高 等学校对教师、学生以及社会公众所具有的知情权的回应， 是公立高校公益性的典型体现。第三，高等学校信 息公开办法并不能否定上位法赋予的提起行政诉讼的权 利。虽然高等学校信息公开办法并没有明确规定行政复 议和行政诉讼的救济渠道，但其也没有明确否定复议、诉讼 救济的渠道。高等学校信息公开工作的法律依据不仅包括 高等学校信息公开办法，还包括中华人民共和国政府 信息公开条例。我国公立高等学校符合中华人民共和国 政府信息公开条例第36条规定的情形，是依据法律、法 规授权的具有管理公共事务职能的组织，当然也是第37条 明确列举的“教育类事业单位，因此，公立高等学校信息 公开工作应当依据中华人民共和国政府信息公开条例的 规定进行。中华人民共和国政府信息公开条例属于国务 院的行政法规，高等学校信息公开办法只是教育部的部 门规章。根据我国立法法第79条第2款规定的“行政 法规的效力高于地方性法规、规章，中华人民共和国政 府信息公开条例规定的复议、诉讼问题明显在效力上高于 国家教育部的规章。因此，个人和组