论国际反垄断法私人执行制度对中国执法启示

论国际反垄断法私人执行制度对中国执法 启示 摘要法律的有效实施在于执法，反垄断法的有效实施 离不开私人执法。美国反托拉斯法重视私人执行，强制性3 倍赔偿制度、单方诉讼机制使其蓬勃发展，维护了该法的稳 定性。我国反垄断法对私人执行制度只做了原则性规定，今 后应重视私人执行制度的发展，使其成为公共执行的有力补 充。在私人执行具体操作模式上，还应借鉴先进国家的经验, 选择直接执行模式。 关键词反垄断；私人执行；中国；国际经验 竞争是市场经济的灵魂和基本法则，但市场本身并不能 保证竞争的自由和公平。“要是竞争发挥作用，不仅需要适 当的组织某些制度安排，如货币，市场和信息渠道一一他们 之中有些是私人企业从来不能充分提供的一一而且它尤其 依赖于一种适当的法律制度的存在，这种法律制度的目标在 于既维护竞争，又使竞争尽可能有利的发挥作用[1]反 垄断法是维护市场竞争的法律，但“如果法律规定的内容仍 停留在纸上，而不影响人的行为，那么法律只是一种神话， 而非现实[2]。要把“纸面上的反垄断法变成“行动中 的反垄断法，是反垄断法真正成为市场经济的守护神，必 须建立科学的反垄断法执行模式。反垄断法的执行可以动用 公共和私人两种资源，由此形成公共执行public enforcement 和私人执行 private enforcement 两种执 行方式。反垄断法的公共执行是指反垄断主管机关以公共利 益代表者的身份通过行使公权力来执行反垄断法，而私人执 行则是指那些自身利益受到反竞争行为影响的法人或自然 人通过向法院提起民事诉讼或通过仲裁等方式来执行反垄 断法。［3］我国反垄断法于2008年8月1日正式施行, 反垄断法虽然就私人执行制度进行了规定，但是相关条 文过于简化，过于抽象，操作性不强。我国有必要借鉴外国 先进立法和司法经验，结合我国国情，逐步建立一套有中国 特色的反垄断法私人执行制度。 一、私人执行制度和公共执行制度的关系 反垄断法要得到有效实施不仅需要执行机构的行政执 法，同时也要广大民众的积极参与。公共执行是执行机构以 公权力的方式执行反垄断法，主要表现为罚款、禁令等行政 性的手段；私人执行是私人参与并主导反垄断法的整个执行 过程，主要表现为提起损害赔偿之诉。两者的区别，关键在 于执行过程是由公权力机构主导还是由私人主 导［4］。在政府资源有限的现状下，公共执行会出现执 行力不足的问题，在“政府失灵”的状况下，公共执行又会 出现执行不力的问题；而私人执行，如果被滥用也会出现实 施过度或实施不足的问题。因此，单纯依靠公共执行或者说 单纯依靠私人执行都无法有效的实施反垄断法。纵观世界主 要国家的立法和实践，反垄断的执法体制可分为以私人执行 为主导和以公共执行为主导两种。前者的代表国家为美国， 后者则是以欧盟为代表。 （一）以私人执行为主导 在立法的活动中，美国的反垄断法最早规定垄断行为的 受害者可以直接对垄断行为提起民事诉讼。 反垄断法的私人执行制度源于美国1890年的谢尔曼 法，其第7条规定“任何因其他人或公司从事反托拉斯 法所禁止或宣布为违法的事项而遭受营业或财产损害的人， 可以起诉并要求授予其所遭受损害的三倍赔偿以及诉讼费 和合理的律师费。”在该法审议过程中，多数议员支持反托 拉斯法的私人执行制度，并且认为反托拉斯法将主要依靠私 人执行来实施。议员们担心，由政府机关来负责反托拉斯法 的执行，可能会因为其处事犹豫不决不会采取任何行动，所 以鼓励私人执行被认为是至关重要的。[5] 1914年克莱顿 法第4条对谢尔曼法第7条稍微作了修改，即允许私 人当事人对任何反托拉斯违法行为提出三倍损害赔偿诉讼， 现在该条实际上已经取代谢尔曼法第7条成为私人执行 的核心规范。根据克莱顿法第16条的规定，私人当事 人还可以寻求禁令救济，以避免受到被告反托拉斯违法行为 的进一步侵害。美国学者们认为，在反托拉斯法执行体制中 设置私人执行可以大大增强反托拉斯法对违法行为的威慑 力，同时也可以赔偿违法行为受害人的损失。 私人诉讼不但提升了反托拉斯法执行案件的数量，还部 分承担了政府机关的执行成本，可以节省公共资源。私人执 行被认为是政府公共执行的极其重要的补充，因此，私人执 行者通常被称为“私人司法部长private at torney general。［6］司法实践中，私人执行案件得到迅速增长。 在1961-1965年5年间，私人执行案件就蹿升至3600件。 在这个阶段私人执行和公共执行案件之间的比例是6 lo从 1971年以来，每年反托拉斯法私人执行案件都超过了 1000 件，1977年时达到最高点，当年一共有1611件私人执行案 件。此阶段私人执行和公共执行案件的比例超过了 20 lo 1996-2000年，平均每年的私人执行案件是674件，2000年 一年的私人执行案件是858件。另据最新的一个统计，2004 年一年，联邦反托拉斯案件超过了 800件，可这不包括由间 接购买者indirect purchaser在州提起的大量的有关反 托拉斯诉讼。显而易见，在美国反垄断法的执行体制之中， 如果从单纯的案件数量来衡量的话，其私人执行比公共执行 更为重要。正因美国私人执行非常活跃，所以反托拉斯法执 行体制与其他实行反垄断法集中执行体制的国家相比，更具 稳定性。和美国相比较，其他国家或地区的反垄断法相对依 赖反垄断主管机关的公共执行，私人执行特别不发达，案件 数量很少，究其主要原因就是这些国家的反垄断法或者没有 规定私人执行制度要么虽然有规定却不能发挥有效的作用。 （二）以公共执行为主导 欧洲的反垄断执行主要体现在为公共执行为主导。在立 法方面，没有规定私人可以起诉实施反竞争协议或行为的企 业。司法实践方面，欧洲私人执行案件数量远少于公共执行 案件。据报导从1962年到2004年8月，在所有25个欧盟 成员国中，总共只有50个私人执行的案件。依照欧盟法律 的规定，具有合法利益的自然人或法人有权向委员会控告， 要求委员会做出决定，停止另一个企业违反欧盟竞争法的行 为。委员会接到指控后必须发动调查程序来评估这种指控。 如果委员会认为指控的理由不成立，它必须通知控告者并且 给其一定的时间进一步提交文件资料。如果控告者提供了另 外的资料，委员会必须考虑。然而，即使委员会发现了违反 欧盟竞争法的行为，它也有权决定是否指控违法行为。如果 它决定不指控，就必须将该决定通知控告者并且说明不指控 的理由。对于该决定，控告者可以向欧洲初审法院提起上诉。 自从20世纪90年代末期尤其是21世纪以来，世界上主要 反垄断国家和地区包括欧盟、英国、德国等都认为，只有公 共执行是不够的，必须大力促进反垄断法的私人执行。最近 几年，欧盟、英国、德国等国家以及地区对其立法内容进行 了广泛的改革，为加快反垄断法私人执行制度的发展奠定了 基础。欧盟理事会在2002年12月16日通过了第1/ 2003 号条例又称现代化条例.第1/ 2003号条例是对欧共 体条约第81条和第82条实施制度的全面改革，改革的主 要目标之一是为了促进更有效的欧盟竞争法的私人执行。 2005年