论当前银行业准入制度的完善

论当前银行业准入制度的完善 2014年03月19日 B05 前沿观察稿件来源上海法治报 口涂龙科 党的十八大报告提出，“深化金融体制改革，健全促进宏观经济稳定、支持实体经济发 展的现代金融体系”。这一段文字高屋建令瓦、言简意赅，对进一步深化我国金融改革开放发 展，不断提升金融业整体实力和服务水平，促进经济持续健康发展，实现全面建成小康社会 奋斗目标具有极为重要的指导意义。当前完善银行业监管，作为监管基石和第一道关口的银 行业准入监管尤为重要。 中国银行业准入监管现状概览 银行业准入监管，是指通过对银行机构进入市场、经营金融产品、提供金融服务依法进 行审查和批准，将那些有可能对存款人、投资人利益或银行业健康运行造成危害的机构和业 务排除在外，确保银行业安全稳健运行。金融是现代经济的核心，银行业在整个中国金融体 系中占有举足轻重的地位。据统计，银行业资产占目前中国全部金融资产的92,证券保险 业占比仅为8；在企业融资中，占据主体地位的仍是间接融资，直接融资比重仅为12. 50 因此，在金融市场准入监管体系中，银行业准入监管具有特殊重要的意义。银行业准入监管 的作用在于防止过度竞争，维护银行特许权价值； 抑制逆向选择，规避道德风险； 促 使银行审慎经营，防止过度冒险行为。简言之，准入监管是确保银行体系安全、维护金融稳 定的第一道关口。 在金融全球化和跨国监管合作的原则下，国际金融稳定理事会Financial Stability Board, FSB、巴塞尔银行监管委员会Basel Committee on Banking Supervision, BCBS等国际组织及其所倡导的原则，对各国的银行业监管工作 均有着重要的影响。同时，在中国“一行三会”的监管架构下，中国人民银行从宏观调控角 度和市场层面，履行银行业准入监管的部分领导职责，包括完善金融机构运行规则，依法制 定执行货币政策，进行信贷规模管控，监管银行间同业拆借市场和银行间债券市场；中国 银监会从执行角度，承担银行业准入监管的具体职责，包括审查批准银行业金融机构的设立、 变更、终止以及业务范围，对银行业金融机构的董事和高级管理人员实行任职资格管理等。 关于准入监管的具体内容，根据 中国人民银行金融监管指南，准入包括三个方面 机构准入、业务准入和高级管理人员准入。机构准入，是指依据法定标准，批准金融机构的 法人或其分支机构的设立。业务准入，是指按照审慎性标准，批准金融机构的业务范围和开 办新的业务品种。高级管理人员的准入，是指对金融机构高级管理人员的任职资格的核准和 认可。在具体执行过程中，中国银行业的准入监管主要遵循以下原则一是机构准入坚持风 险为本，同时注重引导银行业金融机构提高服务实体经济的能力；二是业务准入坚持审慎 原则，同时注重促进银行业金融机构经营转型；三是人员准入坚持高级管理人员和股东准 入与培育良好的审慎文化相结合；四是坚持按照审慎和效率相结合原则，优化准入审批流 程，提高效率。据统计，2011年全年，银监会及其派出机构共办理各类行政许可事项6. 8 万件。其中，涉及机构设立、变更和终止审核事项3. 1万件，业务审核事项0. 93万件，董 事和高级管理人员任职资格审核事项2. 8万件，对保持中国银行体系合规稳健运营，维护金 融安全，支持实体经济发展起到了重要作用。 从当前热点金融问题看银行业准入监管的不足 （一）当前中国热点金融问题一是“影子银行”超常规发展。按照银监会定义，“影子 银行”是“监管不足、可能引起系统性风险和套利行为的非银行金融机构及其融资类业 务”，而学界则将银行表外信贷业务及具备融资功能的非银行金融机构或业务均视为影子银 行，包括委托贷款、银行承兑汇票、同业代付、银行理财业务，以及信托融资、券商资管业 务、小额贷款公司、租赁、典当、民间借贷等。瑞银近期的分析报告称，中国目前“影子银 行”规模大概有24万亿元，相当于中国半年的GDP。巨额资金绕过监管体外运行，势必存 在巨大的不可控性；影子银行的蓄水池功能将大大影响货币政策效果，成为宏观调控的掣 肘；影子银行的存在，将大量逐利性极高的短期信用引入需要长期信用支持的实体经济， 加剧金融体系期限和结构的错配和资金链断裂的风险；影子银行业务大多具有高杠杆性和 不透明性，属于表外、场外、机构外的业务，给统计和监管造成了极高难度； 部分影子银 行还兼有地下钱庄和洗钱性质。 二是理财产品的爆发式增长。自2009年以来，中国银行业的理财业务呈现爆发式增长, 以某大型国有商业银行为例，2009年末至2011年末，理财产品未到期余额分别为530亿元、 971亿元和2228亿元，几乎每年均是翻番式增长，并呈加速发展态势，至2012年三季度末 已经超过4200亿元，发行规模更是超过3万亿。在规模天量增长的同时，理财业务的收益 贡献却保持个位数水平，甚至呈下降态势。目前银行发行的理财产品中，信托类和“资金池” 合计占到60以上，前者是银行利用信托绕开贷款规模，后者本质上是利用期限错配、发新 偿旧来满足到期兑付，其风险不言而喻。银行还是非银行金融机构（如投行、券商、公募基 金、VC/PE等）发行理财产品的主要代销渠道。此前华夏银行员工私自销售产品事件、工商 银行山西振富集团30亿的信托计划事件都已集中暴露出银行在代销业务中的潜在风险。 三是中小企业融资难。据统计，目前中国中小企业数量已接近5000万家，占企业总数 98以上，对中国新增就业岗位贡献度是85,税收贡献率约为50,但目前能通过银行渠道 获得融资的中小企业不到10,能通过资本市场融资的更是微乎其微。据温州金融办调查数 据，占温州企业总数99. 5的小微企业从正规渠道获得融资的比重也仅有23.8,自有资金、 民间借贷及互保联保超过70。这不仅导致企业因缺乏资金无法壮大，更重要的是民间借贷 和互保联保极易引发风险蔓延，加剧企业经营风险。 四是地方政府融资平台的风险累积。2010年以来，地方融资平台贷款的问题浮出水面, 成为外资机构做空中国银行股、做空中国经济的一大借口。经过银监会多轮排查整改，截至 2012年9月末，地方融资平台贷款的余额仍有9. 25万亿元，其中三分之一将在未来三年内 到期。而2011年全年中国财政收入约10. 37万亿元，其中中央5. 13万亿元，地方5. 24万 亿元，亦即地方政府负债率接近176,超过国际警戒水平。即使考虑到财政收入年均25 的增长，仅未来三年内到期的债务本金，也占到地方政府财政年均收入的46o因此，要高 度重视财政金融领域存在的风险隐患，坚决守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。 （二）当前热点金融问题折射准入监管的不足 改革开放三十多年来，中国国民财富的产生和分配都发生了重大变化，但以国有大型银 行为主的行业结构却并未发生根本改变。这种不协调性，加上政府主导下市场利率价格体系 的扭曲，导致现有银行在承担衔接大量民间资金供求的信用中介作用时,要么处于缺位状态, 要么处于幕后地位，影子银行体系由此催生； 同时也导致了银行一方面罔顾风险，将信贷 资源大量投向政府融资平台贷款，另一方面却对中小企业的信贷供