论我国农村土地权利演变

论我国农村土地权利演变 摘要改革开放以来，我国农村土地制度制度发生 重大转变，农村土地生产力得到极大的提高。以家庭经营为 基础、统分结合的双层经营制度是我国农村的基本经营制 度，它有效的促进了农业的发展。同时，我国城市化进程带 来的一系列问题，也深刻的影响着农村土地权利的变革。我 国农村土地权利演变的每一步，深刻的影响着中国经济的全 局。 关键词农村土地权利；产权；公共利益；城市化；土 地流转 中图分类号F321. 1文献标识码A文章编号 1673-2596 2014 05-0052-04 一、问题的提出 中国最大的问题在农村，农村最大的问题在土地。土地 制度的演变，贯穿中国经济发展的每个阶段。新中国成立后, 土地改革法颁布，明确规定废除地主阶封建剥削的土 地所有制，实行农民的土地所有制。1952年年底，完成土地 改革运动，正式确立土地私有化。1962年“人民公社六十 条规定，生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队 所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一 律不准出租和买卖。即实质上将土改中确立的农民土地所有 制变成农村土地集体所有制。1982宪法规定，农村和城市郊 区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所 有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。这三个重 要的法律文件，构建了我国土地权利演变的基本路径，即由 地主所有制向农民所有制转变，再由农民所有制向集体所有 制转变。改革开放以后，我国农村土地制度发生了重大转变, 在农村土地所有权属于集体的前提下，土地的使用权等相关 权利得到法律的确认与保障。随着经济的不断发展，农村土 地的权利需要进一步明确界定，以充分的发挥农村土地的生 产潜力。 二、改革开放后农村土地权利演变的主要特点 （一）核心是重新界定土地产权 农业是国民经济的基础，农业安则天下安。家庭联产承 包责任制的实现，开始了中国农村改革开放的实践。十二届 三中全会决定指出，全面推行了联产承包责任制，发挥 了八亿农民巨大的社会主义积极性。这是党的中央全会第一 次肯定了家庭联产承包责任制的重要意义。十三届八中全会 决定规定，以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的 双层经营体制，是农村的一项基本经济制度，必须长期稳定, 并不断完善。十五届三中全会决定强调，稳定完善双层 经营体制，关键是稳定完善土地承包关系。十六届三中全会 决定进一步强调，土地家庭承包经营是农村基本经营制 度的核心，要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、 统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营的 各项权利。十七届三中全会中强调，按照产权明晰、用途管 制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理 制度。坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守 住十八亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机 制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。 十八届三中全会决定提出，坚持家庭经营在农业中的基 础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营 等共同发展的农业经营方式创新。坚持农村土地集体所有 权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。 综观以上，中央全会决定中关于农村土地制度的规定， 都强调农村土地承包制度的重要性。以家庭生产为基础、统 分结合的双层经营体制，其有效实施的关键在于重新界定产 权，以调动农民的生产积极性，发挥制度优势。从集体土地 所有权和使用权皆归属于集体组织到使用权被赋予农民，这 种权利演变由农民首创，国家政策承认并推广，极大的促进 农业的发展。“物之价值的实现过程实际上是一个物之使用 和收益的过程，而且，以特定而有限的资料或物去获取最佳 的效益和最大的价值，乃是在生产和生活中对物予以使用和 收益的一般原则和目的”。②家庭联产承包责任制度，实际 上重新划分了农村土地的产权。正是由于重新划分土地权 利，才能较为充分的激发土地的生产潜力。家庭承包经营制 度作为新型产权制度，本质上满足了物之利益最大化的要 求。它在所有权属性不变的情形下，将使用权赋予农民，这 种制度安排，使农民全程参与生产，与此同时也享有生产收 益，农民的生产受到效益的激励，从而更好的促进农业生产 的发展。产权制度，即从法律上明确权利的归属。明确的土 地产权，其一，可以避免土地资源的浪费。在土地所有权和 使用权归于集体的情形下，结果则是农民平均的分配，农民 的权利与义务并不对等，其结果是“多劳者未必多得，抑 制了农民的积极性，土地的产出难以达到预期。其二，是构 建有序的市场的需要。无论是国内市场还是全球市场，市场 的有序运行是市场健康发展的起码要求，需要法律来约束市 场行为，实行市场运行的法治化、有序化。如果没有明晰的 产权，市场主体的利益难以保障，甚至造成市场的混乱，也 就是难以实现市场的可持续发展。就农村土地权利而言，农 民被赋予用益物权，土地的使用权和收益权由农民享有，这 就为农民的生活、生产提供了物质基础，以进一步保障其他 权利的实现。这些权利的实现，对市场的稳定尤为重要。它 可以保证市场交易的安全，维护市场主体切身利益。农村土 地产权的重新界定，有效的释放了市场的力量，扩大了农民 的市场参与，催发了农业的生产潜力。 （二）土地流转方式逐渐多样化 1.农地用途多样化 十四届三中全会决定说明在坚持土地集体所有的前提 下，延长耕地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营 权，允许土地使用权依法有偿转让。少数经济比较发达的地 方，本着群众自愿原则，可以采取转包、入股等多种形式发 展适度规模经营，提高农业劳动生产率和土地生产率。十五 届三中全会决定指出，少数确实具备条件的地方，可以在提 高农业集约化程度和群众自愿的基础上，发展多种形式的土 地适度规模经营。中共十八届三中全会决定强调，坚持农村 集体土地所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大 集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持 和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占 有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许 农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。观察 农地使用的演变路径，农地使用以发展农业生产为导向，最 初以农民承包为主，之后允许土地使用权的依法有偿转让。 十八届三中全会又提出赋予农村土地用益物权和担保物权 的权能，使农村土地流转多样化。农地用途的多样化倾向， 其一，是农业现代化的必然要求。现代农业是高效优质农业, 土地流转的有效进行，可以推动土地向生产大户集聚，以提 高农业收益。另一方面，土地合理流转是增加农民收入的必 然途径。劳动力向高收益的行业集聚，如果土地上集聚过多 的劳动力，势必造成劳动力资源的浪费。通过合理的土地流 转，有效转移农村剩余劳动力，为我国产业结构调整提供充 足的人力资源。 2. 土地权利不断延伸 我国城乡二元结构已经严重制约我国经济社会发展，扭 转城乡差距的关键内容在于城乡平权，实现城乡均等发展。 由于国家垄断城镇土地一级市场，农村土地流转障碍重重。 无论是在规模还是速度，难以企及城市土地。以成都统筹城 乡改革为例，成都市2008年一号文件明确要求在全市范 围内完成农村